VII SA/Wa 2000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Ć. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Ć. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012r. Wojewoda [...]na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071) zwanego dalej Kpa po rozpoznaniu wniosku Z. Ć. postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...]maja 2011r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzieleniu pozwolenia na budowę dla zakładu zagospodarowania odpadach w [...]i miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. Ć. nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę, a przymiotu tego nie posiada również w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem działki do których przysługuje mu prawo własności usytuowane są w znacznym oddaleniu od miejsca budowy zakładu zagospodarowania odpadów. Obszar oddziaływania w/w obiektu budowlanego został przyjęty zgodnie z ustaleniami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i nie obejmuje działek wnioskodawcy, o czym przesądziło znaczne oddalenie działek wnioskodawcy od miejsca budowy zakładu. Organ zaznaczył, że lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]w dniu [...]lutego 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście [...]dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami (Dz. Urzędowy Woj. [...]Nr [...]z [...].) a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] lutego 2006r. (Dz. Urzędowy Woj. [...]Nr [...]z [...].). Zgodnie z art. 14 ust. 8 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) – plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie miasta [...]. W ocenie organu analiza akt sprawy w sposób oczywisty wskazuje, iż wniosek o stwierdzenie nieważności nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010r. poz. 1623 ze zm.). Po rozpatrzeniu zażalenia Z. Ć. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak [...] z dnia [...]czerwca 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie zakładu zagospodarowania odpadów, została zaplanowana na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], w [...]oraz na działkach nr [...]i [...]w miejscowości [...]. Z przedstawionych przez skarżącego ksiąg wieczystych wynika, że jest on właścicielem działek nr [...],[...],[...] (obręb [...]) i [...] (obręb [...]). Natomiast z wypisów z rejestru gruntów przesłanych do organu wojewódzkiego przez Starostwo Powiatowe w [...]przy piśmie z dnia [...]lutego 2012r., znak: [...], wynika, że do Z. Ć. należą także działki nr [...] ([...]),[...]i [...] (obręb [...]). Organ wyjaśnił, że z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity – Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 z póź. zm.) wynika, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków i ich jakości – klasy bonitacyjnej). Stąd dane z ewidencji gruntów nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 232/09). W świetle powyższego organ stwierdził, że skarżący nie wykazał prawa własności działek nr [...],[...] (obręb [...]),[...]i [...] (obręb [...]). Z ostrożności procesowej jednak zauważył, że jak wynika ze znajdującej się w aktach organu wojewódzkiego mapy w skali 1:10000 (przesłanej przez Starostwo Powiatowe w [...]przy ww. piśmie z dnia [...]lutego 2012r., znak: [...]) wskazane nieruchomości położone są w znacznych odległościach od terenu przedmiotowej inwestycji (najbliżej położone działki nr [...]i [...] znajdują się w odległości ok. 1,8 km od działek inwestycyjnych, co potwierdza również pomiar komputerowy dokonany na stronie [...]). W świetle powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działki należące do Z. Ć. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie znajduje przepisu prawnego, który ograniczałby możliwość zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego w związku z przedmiotową inwestycją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił bowiem zdania skarżącego, że takimi przepisami mogą być art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985r. o rybactwie śródlądowym (tekst jednolity – Dz. U. z 2009r. Nr 189, poz. 1471 z późn. zm.) – który przewiduje uprawnienie dla marszałka województwa do uznania, w drodze decyzji, zbiornika wodnego za nieprzydatny do prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej – oraz art. 34j ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity – Dz. U. z 2012r., poz. 145) dotyczący warunków jakości wody wymaganych dla funkcjonowania kąpielisk. Organ podkreślił, że żaden z powyższych przepisów nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu ze względu na lokalizację obiektu, jakim jest zakład zagospodarowania odpadów. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących zanieczyszczania stawów rybackich przez ścieki pochodzące ze składowiska odpadów organ wyjaśnia, że może to świadczyć o interesie faktycznym, a nie prawnym wnioskodawcy. Organ zaznaczył, że kwestia niewłaściwego użytkowania obiektu pozostaje bez wpływu dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Roszczeń zaś w tym zakresie wnioskodawca może dochodzić przed właściwym miejscowo inspektorem ochrony środowiska i Sądem powszechnym. Organ ponadto zauważył, że w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]marca 2010r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia(utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...]czerwca 2010r., znak: [...]) wskazano, że "Istniejąca kanalizacja odcieków ze składowiska do oczyszczalni została wykonana w systemie szczelnym i z jej strony nie występuje żadne oddziaływanie na wody podziemne i powierzchniowe ani zagrożenie dla jakości tych wód. W zmodernizowanej oczyszczalni wszystkie ścieki, w tym odcieki ze składowiska odpadów, są oczyszczane do takiego stopnia aby dotrzymać warunków pozwolenia wodno prawnego, na podstawie którego funkcjonuje oczyszczalnia ścieków i odprowadza oczyszczone ścieki do rzeki [...]" oraz "Projektowany [...]i nowa kwatera nie będą miały wpływu na przepływający w sąsiedztwie ciek powierzchniowy, a w ramach monitoringu wód powierzchniowych nie stwierdzono negatywnego wpływu istniejącego składowiska na jakość wód w tym cieku". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. Ć. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia poprzedzającego zarzucając organom: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 10. 243.1623 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") w zw. z art. 28 kpa poprzez błędną wykładnie i przyjęcie, że przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oprzeć można wyłącznie na przepisach które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w otoczeniu obiektu z uwagi na samo tylko istnienie tego obiektu, podczas gdy właściwa jest wykładnia definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, która pozwala na przyjęcie, że w zasięgu oddziaływania obiektu znajdują się również nieruchomości, do których odnosi się norma prawna potencjalnie ograniczająca lub utrudniająca ich zagospodarowanie z uwagi na przewidywane oddziaływanie obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a nie tylko samo jego istnienie; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oparcie się na ustaleniach organu I instancji w zakresie badania okoliczności, które mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu katalogu stron postępowania i nieuwzględnienie okoliczności faktycznych szkodliwego oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę na nieruchomości skarżącego, jak również prawnych warunków tego oddziaływania, przy ustalaniu, czy był on stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę; 3. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wyłącznie poprzez odwołanie się do rzekomego braku u skarżącego przymiotu strony, bez rozważenia zasadności wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na żądanie strony. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności jest w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie to pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27 września 1999r. IV SA 1285/98 lex 47898). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. wyłącznie inwestorzy oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar tego oddziaływania zgodnie z zapisem pkt. 20 art. 3 Prawa budowlanego należy rozumieć obszar w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższa regulacja stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt. 9 Prawa budowlanego zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ winien więc ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu. Wyznaczając obszar oddziaływania organ powinien uwzględnić funkcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ograniczenia w zagospodarowaniu dotyczą nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, które winny być przez organ ustalone i ocenione. Nie przesądzająca natomiast jest okoliczność że działki skarżącego nie graniczą z inwestycją skoro oddziaływanie szkodliwych czynników związanych z funkcją zakładu zagospodarowania odpadów w [...]wpływa na sposób zagospodarowania działek skarżącego. O ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu będącego w obszarze oddziaływania obiektu należy przyjąć, że podmioty legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, jak i postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącego tego obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te podmioty zarzuty odnośnie rażącego naruszenia prawa w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Jednakże ich ocena może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Obszar oddziaływania obiektu co do zasady jest ustalany w sprawie pozwolenia na budowę po to, by ustalić krąg stron. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności, gdy wniosek złożyła osoba niebędąca stroną postępowania o pozwoleniu na budowę rola ta przypada organowi, do którego zgodnie z właściwością wniosek ten został złożony. Trafnie organ podnosi, że interes faktyczny należy odróżniać się od interesu prawnego. Tylko podmioty, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu są stronami postępowania o pozwoleniu na budowę i postępowania nadzwyczajnego o stwierdzeniu nieważności. Dla ustalenia interesu prawnego konieczne jest przeanalizowanie na podstawie przepisów odrębnych czy budowa może negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania działek skarżącego zgodnie z ich przeznaczeniem. Takimi przepisami są nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego, dotyczące ochrony sanitarnej i wszelkie inne przepisy powszechnie obowiązujące przewidujące nakazy lub zakazy zagospodarowania. Działki skarżącego, aby znaleźć się w obszarze oddziaływania obiektu nie muszą też bezpośrednio przylegać do nieruchomości zainwestowanej wystarczy bowiem jeśli będą pozostawały w zasięgu wpływów lub związków gospodarczych ze szczególnym uwzględnieniem oddziaływania na środowisko. Działki będące w obszarze oddziaływania mogą więc być dalej położone. Konkludując w każdej sytuacji, której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnych działek nie można mu odmówić przymiotu strony. Sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji i pozostawienie w obrocie ostatecznej i prawomocnej decyzji Burmistrza Miasta [...]z dnia [...]marca 2010r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nie oznacza, że interes prawny skarżącego został przesądzony. Skarżący wskazuje, że zanieczyszczenie stawów rybnych znajdujących się na jego działkach ze składowisk odpadów gromadzonych przez zakład i zanieczyszczenie cieku powierzchniowego uniemożliwi mu hodowlę ryb, co może prowadzić do uznania zbiornika wodnego na nieprzydatny do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybnej na terenie jego działki. Wprawdzie organ wywodzi, że obiekt budowlany przewiduje oczyszczanie odcieków ze składowiska odpadów do takiego stopnia, aby dotrzymać warunków pozwolenia wodnoprawnego na podstawie którego funkcjonuje oczyszczalnia ścieków i odprowadzać do rzeki [...]oczyszczone ścieki to jednak nie zmienia to faktu, że inwestycja jest przedsięwzięciem oddziaływującym na środowisko, w szczególności na wody powierzchniowe i podziemne a więc w obszarze oddziaływania obiektu mogą znajdować się działki skarżącego, które zostały przeznaczone na stawy rybne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające i orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 53 poz. 4332 z późn. zm.).