VII SA/Wa 2000/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.D. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego W.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków W.D. i R.K. działającego w imieniu własnym i Stowarzyszeń:[...], [...],[...] oraz Fundacji [...] w B., o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2017 r., zawieszające, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "[...]". Minister zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji w sprawie odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. budowy. Zdaniem organu, wydanie decyzji środowiskowej ma bezpośredni wpływ na decyzję kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym, co uzasadniało zawieszenie. Odnosząc się do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępny jest wydanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która poprzedza uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm.), dalej z.r.i.d., wniosek zawiera wymagane przepisami odrębnymi decyzje stanowiące element niezbędny dla wydania zezwolenia, w tym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, że ocena oddziaływania na środowisko ma na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko, decydująca o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.), uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie jest możliwe bez uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skutki prawne decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla dalszego procesu inwestycyjnego określone są w art. 86 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Określone w decyzji "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach budowy modyfikowane, gdyż wiążą organy wydające zezwolenie na realizację inwestycji. Z art. 72 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja Wojewody [...] nie jest decyzją ostateczną, gdyż Minister prowadzi postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nie jest decyzją ostateczną, gdyż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi postępowanie odwoławcze w sprawie tej decyzji. Dlatego postępowanie odwoławcze w tej sprawie musi ulec zawieszeniu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań, które stanowi zagadnienie wstępne. Według organu argumentacja ta jest tym bardziej zasadna, iż analiza pisma inwestora z [...] kwietnia 2017 r. i załączonej analizy akustycznej, stanowiącego odpowiedź na wezwanie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazuje, iż inwestor zamierza wprowadzić zmiany w parametrach ekranów akustycznych, a co za tym idzie, zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ mogą być zmienione na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy kontrolując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi bowiem sprawdzić, czy decyzja ta wydana została zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i czy zostały w niej uwzględnione wszystkie warunki realizacji przedsięwzięcia, które zostaną ostatecznie ustalone w decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Powyżej oceny nie zmienia to, iż decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż to pozwoliło inwestorowi wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji z.r.i.d. i uzyskać nieostateczną decyzję. Organ stwierdził zatem, iż w sprawie zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie ma podstaw do uznania naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do zarzutów R.K., działającego w imieniu własnym jak i Stowarzyszeń wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie zawieszające i w tym postępowaniu nie można oceniać zarzutów do decyzji podstawowej. Skargę na ww. postanowienie złożył W.D. i wnosząc o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach zarzucił naruszenie: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż brak ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi zagadnienie wstępne i przeszkodę do wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu nieustalenia, że w postępowaniu przed organem I instancji decyzja z dnia [...] marca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiadała przymiotu ostateczności i stwierdzenie, że okoliczność ta ujawniła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego; 3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego kwestia ostatecznego ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie uzasadnia zawieszenia postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wydanie zezwolenia zależy od uprzedniego ustalenia środowiskowych uwarunkowań, jednak wniosek o udzielenie zezwolenia może zostać złożony dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji środowiskowej. Istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji środowiskowej jest materialną przesłanką dopuszczalności wszczęcia postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Koniecznym elementem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest to, że wyłania się ono dopiero w toku wszczętego postępowania. Wydanie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na gruncie przepisów prawa materialnego, nie ma w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej charakteru prawnego. Zagadnienie to może jedynie wpłynąć na wszczęcie postępowania. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej powoduje, iż postępowanie nie może zostać skutecznie wszczęte. Ponadto, wymaganej bezpośredniej zależności w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Według skarżącego stanowisko Ministra stoi w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej jak i doktryny prawa administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego - stwierdzenie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Tymczasem Minister stwierdził, że Inwestor zamierza wprowadzić zmiany w parametrach ekranów akustycznych, a co za tym idzie, zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ mogą być w tym zakresie zmienione na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem w odniesieniu do merytorycznego rozstrzygnięcia, które będzie wynikało z decyzji środowiskowej strony zostaną pozbawione możliwości jej ponownego rozpatrzenia, w administracyjnym toku instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony zawartych w zażaleniu. Organ nie ustalił, na którym z etapów (postępowanie przed Wojewodą [...], czy też przed organem II instancji) ujawniono, że decyzja środowiskowa nie posiada przymiotu ostateczności, czym uchybił art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W omawianym przepisie chodzi wyłącznie o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zatem zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest zatem ustalić, czy występuje opisany wyżej bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a stwierdzonym zagadnieniem. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie powołanego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz wyłącznie tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". Zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która bezwzględnie uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego. W niniejszej sprawie taka bezwzględna zależność nie zachodziła. Błędnie zatem Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zezwalającej na realizację opisanej inwestycji drogowej, upatrując zagadnienia wstępnego w rozpoznaniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r., ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla ww. budowy. Wskazać bowiem należy, że decyzja nieostateczna może podlegać wykonaniu albo z mocy szczególnego przepisu ustawowego albo wskutek oświadczenia woli organu administracji publicznej wyrażonego w postaci nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 k.p.a. Jego istotą jest właśnie to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. W tym stanie rzeczy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianej inwestycji – jak sam wskazał organ odwoławczy– umożliwiało inwestorowi ubieganie się w rozpatrywanej sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]". Nie było zatem podstaw do oczekiwania na uzyskanie przymiotu ostateczności decyzji opatrzonej takim rygorem, skoro wywoływała ona wszystkie skutki związane z jej pozostawaniem w obrocie prawnym. Tym samym wskazana przez organ odwoławczy okoliczność nierozpatrzenia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] marca 2016 r. nie mogła stanowić zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast, powoływane na potwierdzenie zasadności zawieszenia postępowania pismo inwestora z [...] kwietnia 2017 r. i załączona analiza akustyczna - jak sam stwierdził organ - wskazywało dopiero na ewentualny zamiar inwestora wprowadzenia zmian w parametrach ekranów akustycznych. Jak już wyżej wskazano, zawieszając postępowanie na podstawie powołanego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz wyłącznie tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę - jako uzasadnioną - uwzględnił.