VII SA/Wa 2005/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w [...], nakazującej A. K. rozbiórkę obiektu pełniącego funkcją budynku gospodarczego, położonego na działkach o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budową. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], PINB w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, nakazał A. K. rozbiórkę ww. obiektu, ponieważ w związku z przeprowadzonym postępowaniem legalizacyjnym inwestor, pomimo nałożenia na niego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], obowiązku przedstawienia określonych obowiązków i pomimo zmiany terminu wykonania ww. obowiązków, nie przedłożył wymaganych ww. postanowieniem dokumentów. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił A. K., wskazując, że po nabyciu działki w 1997 r., wystąpił do Gminy [...] o wyrażenie zgodny na postawienie tymczasowego obiektu typu "barakowóz" o wymiarach 2,40 m x 6,00 m. Na to wystąpienie nie otrzymał odpowiedzi i uznał, że Urząd Gminy zaakceptował wniosek. Barakowóz został zmontowany i osadzony na słupkach, nie jest trwale związany z gruntem. Jest magazynem i miejscem schronienia. W 1998 r. budowla ta została rozbudowana. Stan ten trwa do dnia dzisiejszego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], [...] WINB, na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zawarte przedmiotowym wniosku dotyczyły niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dlatego organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i w tym celu na dzień 7 grudnia 2010 r. wyznaczono rozprawę administracyjną w terenie. Na rozprawę nie przybyła żadna ze stron. Dokonano oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że na elewacji od strony sąsiedniego obiektu własności J. S., tj. na elewacji zachodniej widoczny jest zarys (kształt) barakowozu z łukowym kształtem dachu. Barakowóz wbudowano w bryłę budynku i zadaszono wspólnym, wielospadowym dachem pokrytym blachą. Do barakowozu przylegają rozbudowy. W dniu [...] lutego 2011 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w siedzibie WINB. W trakcie postępowania nadzorczego WINB ustalił, że inwestor – A. K. w 1998 r., na działce o nr ewid. [...] w miejscowości S. wybudował wolnostojący obiekt, wykorzystując typowy barakowóz, posadowiony na elementach betonowych "trelinkach". W latach późniejszych, tj. na przestrzeni lat 1999-2008 wykonano rozbudowy przy ww. barakowozie od strony południowej i północnej. W 2008 r. wyremontowano dach nad całością obiektu. Rozbudowa została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na budowę części obiektu o wymiarach 2,40 m x 6,0 m inwestor posiada kopię pisma z dnia 10 marca 1998 r., wysłaną do Gminy [...]. Oryginału tego pisma jednak nie posiada. Gmina [...] również na posiada oryginału tego pisma. Ponadto organ ustalił, że działka na której wybudowany jest przedmiotowy obiekt gospodarczy nie posiadała, i nie posiada, cech działki siedliskowej gdyż nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami służącymi produkcji rolnej. WINB wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 pkt. lit. a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na marzec 1998 r., zezwalał na budowę wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2, ale tylko jako obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dopiero nowelizacja Prawa budowlanego wprowadzona z dniem 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) umożliwiła budowę wolnostojących budynków gospodarczych z ograniczeniem ich powierzchni zabudowy do 10 m2. Kolejna nowelizacja Prawa budowlanego wprowadzona z dniem 1 września 2006 r. zwiększyła ww. powierzchnię zabudowy dla budynków budowlanych na podstawie zgłoszenia do 25 m2. W ocenie WINB, nie można zatem przyjąć, że część obiektu wybudowana w 1998 r., powstała legalnie. Ponadto pomimo wszczęcia postępowania przez PINB w [...], w okresie tym przedmiotowy obiekt był rozbudowany i przebudowany. Ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu znacznie przekracza powierzchnię 25 m2 to na jego wzniesienie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z tym, do rozpatrzenia sprawy zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. PINB w [...] umożliwił legalizację popełnionej samowoli budowlanej ale w wyznaczonym terminie inwestor – A. K. nie przedłożył żadnych dokumentów. W związku z tym, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ powiatowy zobligowany był do wydania decyzji na podstawie ust. 1 ww. art. 48 Prawa budowlanego, tj. orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego. Ponadto WINB stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występują żadne wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione art. 156 § 1 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji złożył A. K.. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela pogląd organu wojewódzkiego, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...].08.2010 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w tym wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, na którą powołuje się strona Skarżąca. Powołując się na treść art. 29 ust. 1 lit. a Prawa budowlanego (w brzmieniu z 1998 r., 2003 r.) oraz art. 29 ust. 2 tej ustawy, GINB stwierdził, że z uwagi na charakter i parametry obiektu, nie był on w dacie jego realizacji zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego i tym samym uzasadnia prowadzenie postępowania w tym trybie. W takim przypadku PINB w [...] zasadnie wszczął postępowanie legalizacyjne, jednak z uwagi na nie wywiązanie się przez inwestora z obowiązków dostarczenie określonych dokumentów, organ winien obligatoryjnie orzec nakaz rozbiórki, co tez uczynił PINB w [...]. Ponadto GINB wskazał, że na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, organ ma obowiązek zastosować ust. 1 art. 48, tj. wydać nakaz rozbiórki. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, w konsekwencji nie złożenia w wyznaczonym terminie przez skarżącego wymaganych dokumentów, a w szczególności projektu budowlanego i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zastosowanie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenie o obowiązku rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 52/08). Zdaniem GINB, w tym stanie rzeczy, nie sposób uznać, że nakazując wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu organ w ogóle naruszył którykolwiek z przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z przyjętą linią orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 463/99). Reasumując, GINB stwierdził, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że w części dotyczącej postawienia barakowozów dokonał zgłoszenia ich posadowienia, natomiast organy nie rozważyły możliwości wyburzenia dokonanych później dobudówek, cele dostosowania obiektu do powierzchni zabudowy do 25 m2. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Organ wydał zaskarżoną decyzję bez rozważenia i analizy stanu faktycznego sprawy pod kątem zastosowania art. 49 Prawa budowlanego obowiązującego przed nowelizacją z 2003 r. Jak wynika z ustaleń organów wykonanie zabudowy miało miejsce w części w 1998 r., dalszej rozbudowy obiektu dokonano w 1999 r. Kontrolę zabudowy przeprowadzono w 2009 r., a decyzję rozbiórkową badaną w postępowaniu nadzorczym wydano w dniu [...] sierpnia 2010 r. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nadzorcze nie przeprowadziły analizy naruszenia prawa we wspomnianej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. przez pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05, które może on mieć w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05, orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. OTK-A 2006/9/124). Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w powyższym zakresie wywołuje określone konsekwencje prawne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem organy państwa związane są orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Nr 193, poz. 1430 z dnia 25 października 2006 r. Od tej daty organy prowadzące postępowanie w stosunku do obiektów wzniesionych pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów zobowiązane są do oceny, czy przepis ten (art. 49) będzie miał zastosowanie w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano pogląd, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej po dniu 10 lipca 2003 r. nie skutkuje automatycznie niemożnością zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., zaś wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ma ten skutek, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, LEX nr 485003 W odniesieniu do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał też pogląd, iż spełnienie przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1477/06. Spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno zatem skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem podmiot, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany, spełnił przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, to wejście w życie kolejnych zmian ustawy - Prawo budowlane nie może być traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie tych zmian. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do różnicowania podmiotów znajdujących się, w chwili wejścia w życie zmian Prawa budowlanego, w takiej samej sytuacji prawnej tylko z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że na gruncie Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, zawsze były zobowiązane do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia daty powstania samowoli, gdyż od tego ustalenia zależało zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Pominięcie zatem przez organy nadzoru budowlanego w decyzji będącej przedmiotem ocen w postępowaniu nieważnościowym analizy stanu faktycznego pod kątem zastosowania art. 49 Prawa budowlanego w jego poprzednim brzmieniu w konsekwencji oznacza uchybienie w zakresie niedokonania prawidłowej subsumcji polegającej na podstawieniu pod prawidłowo ustalony stan faktyczny określonej normy prawa materialnego. To uchybienie wymagało oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa w tym zakresie, a następnie oceny stopnia naruszenia prawa pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy prowadzące postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, analizy takiej nie przeprowadziły, co stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które mogły wpłynąć w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto zauważyć trzeba, że w piśmie z dnia [...] września 2010 r. organ, w reakcji na pismo z dnia [...] września 2010 r. złożone w terminie odwoławczym, nie pouczył w sposób właściwy o skutkach wyboru dalszego procedowania w odniesieniu do pisma z dnia [...] września 2010 r., tj. uznania go za odwołanie od decyzji lub też za wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Do takiego wniosku skłania okoliczność, że pismo to zostało złożone w terminie 14 dni od daty, w której stronie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozbiórkowej. Dlatego też w związku z treścią tego pisma, tym bardziej, że użyto w nim sformułowania żądającego stwierdzenia nieważności decyzji, to organ winien dokładnie poinformować stronę o skutkach wyboru trybu postępowania. Wskazać powinien mianowicie, iż uznanie pisma za wniosek nieważnościowy powoduje organiczenie kompetencji organu do badania wad decyzji tylko w zakresie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., uznanie zaś pisma za odwołanie - obliguje organ do ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Brak takiego pouczenia stanowi naruszenie zasady ujętej w art. 9 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiazek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które moga mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Dopiero bowiem po uzyskaniu pełnej wiedzy co do skutków wyboru dokonanego przez stronę można mówić o wypełnieniu obowiązków o jakich mowa w art. 9 k.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu, nie do zaakceptowania był też rygor pozostawienia tego pismo bez nadawaniu mu dalszego biegu w razie braku odpowiedzi, gdyż pismo to winno być wówczas potraktowane jako odwołanie. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien więc zastosować się do powyższych uwag i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tryb postępowania, w jakim winno być rozpoznanie pismo z dnia [...] września 2010 r., pouczając uprzednio skarżących o skutkach wyboru określonego trybu postępowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.