VII SA/Wa 2012/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] , po rozpatrzeniu zażalenia J. M. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] odmawiające wszczęcia, na wniosek J. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] z obrębu: M." - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. 2. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił wszczęcia, na wniosek J. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] z obrębu: M.", twierdząc, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, którą to ocenę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] z obrębu: M.". Wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. J. M., jako współwłaściciel zabudowanej działki budowlanej o nr ewid. [...] objętej księgą wieczystą sąsiadującej bezpośrednio z działkami drogowymi o nr ewid. [...] i [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy wynika, że J. M. nie był uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r. 3. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym sporne przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z rur kanalizacyjnych PVC o średnicy 200 mm w ulicy C. w pasie drogowym w M. na działkach nr ewid. [...] i [...], które są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], zmienioną następnie uchwałami Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (Dz. U. Woj. M. z 2007 r. nr [...], poz. [...], ze zm.). Natomiast zabudowana działka budowlana wnioskodawcy o nr ewid. [...] bezpośrednio graniczy z działkami drogowymi o nr ewid. [...] - od strony północnej, i nr [...] - od strony zachodniej, przez które przebiega sporna inwestycja. Na działce wnioskodawcy są wykonane: studnia czerpalna wody pitnej - jak twierdzi wnioskodawca J. M., przyłącza: kanalizacyjne, wodociągowe, gazowe i energetyczne do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] oraz zjazd z drogi publicznej, tj. z ulicy C. Zdaniem organu analiza projektu budowlanego potwierdza, że oś projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy C. znajduje się w odległości większej niż 3 m od granic z działką wnioskodawcy oraz w odległości większej niż 4 m od osi studni czerpalnej na działce wnioskującego, nie koliduje z żadnym z przyłączy na działce o nr ewid. [...] należącej do J. M., a ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. nie wyznacza żadnych stref ani obszarów wokół budowy spornej sieci kanalizacji sanitarnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że wnioskodawca nie może wywodzić przymiotu strony w tym postępowaniu z § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), bowiem przepis ten reguluje odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi od różnych elementów zagospodarowania przestrzennego (nie wymienia kanalizacji sanitarnej), natomiast nie wskazuje odległości w której należy lokalizować kanalizację sanitarną od studni czerpanej. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie istnieją przepisy odrębne, w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które mogłyby być podstawą do ustalenia ewentualnego ograniczenia w zagospodarowaniu działki budowlanej wnioskodawcy. Tak więc obszar oddziaływania spornej inwestycji - wbrew twierdzeniom J. M. - dotyczy jedynie działek drogowych o nr ewid. [...] i [...], przez które przebiega projektowana kanalizacja sanitarna. Reasumując organ wskazał, że w jego ocenie kwestionowana inwestycja nie ogranicza sposobu zagospodarowania nieruchomości należącej do wnioskodawcy, ponieważ działka wnioskodawcy o nr ewid. [...], chociaż bezpośrednio graniczy z działkami o nr ewid. [...] i [...], przez które przebiega sporna inwestycja, nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i tym samym wnioskodawca nie może wywodzić swojego interesu prawnego w niniejszej sprawie z posiadanego tytułu współwłasności do działki znajdującej się w sąsiedztwie projektowanego obiektu. Zatem nie może być również uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę spornej inwestycji tj. decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. M., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Skarżący zarzucił rażące naruszenie: 1) art. 6, 7 i 77 § 1 kpa, przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 2) art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 3) art. 81 kpa, przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności, przez dowolne wskazanie, iż obszar oddziaływania sprowadza się do obszaru objętego inwestycją; 4) art. 89 § 2 kpa w zw. z art. 86 kpa, przez brak wyznaczenia rozprawy administracyjnej i przesłuchanie stron celem ustalenia czy nieruchomość skarżącego znajduje się na obszarze oddziaływania; 5) art. 2 i 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę; 6) art. 140 kc i 222 § 2 kc w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę; Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki nr [...] znajdującej się w sąsiedztwie i oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji. Podtrzymał wcześniejszy zarzut, że w toku postępowania naruszono również § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ projektowana inwestycja znajduje się w pobliżu studni wody pitnej. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające wszczęcia, na wniosek J. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] z obrębu: M.". Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, J.M. wnioskiem z dnia 29 listopada 2012 r. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie M. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i v z obrębu: M.". 3.2. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli zaś żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61 a § 1 kpa. Art. 61 a § 1 kpa umożliwia rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tak więc na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61 a § 1 kpa, kwestie merytoryczne nie mogą być przedmiotem oceny organu, i w postanowieniu wydanym w tym trybie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania przez organ, skoro nie prowadzi on postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to również nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. 3.3. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie zauważył organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r. I OSK 1559/06 (LEX nr 385385), że "Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Podkreślić równocześnie należy, że sam art. 28 kpa nie ustanawia normy prawnej samoistnej, co oznacza, że przepis ten musi być stosowany w związku z konkretnym przepisem prawa materialnego, który to przepis - prawa materialnego - jest podstawą do wykazania interesu prawnego, czyli w konsekwencji przyznaje określonej jednostce status strony postępowania administracyjnego. 3.4. Z akt sprawy wynika, że skarżący J. M. nie był stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym - o pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego "Sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] z obrębu: M.". Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to takie oddziaływanie inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu inwestycji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na jego nieruchomość w taki sposób, że konkretny przepis prawa ogranicza możliwość zagospodarowania nieruchomości. Ograniczenie, które nie jest wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają zaś podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, ponieważ jest to interes faktyczny, a nie interes prawny. Podkreślić należy, że pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane, lecz przyjmuje się, że jest to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, jest indywidualny, konkretny, aktualny. Z akt sprawy wynika, że skarżący J. M. interes prawny wywodzi z bezpośredniego sąsiedztwa z inwestycją, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Organ słusznie ocenił, że usytuowanie sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy C. w M. na działkach nr [...] i [...] nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, co oznacza, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Równocześnie skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie jego praw lub obowiązków, albo też aby miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości. Podkreślić należy, iż to właśnie na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych. Prawidłowo zatem organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. IV. W tej sytuacji odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.