VII SA/Wa 2012/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2023 r. nr 455/OPON/2023 w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda Mazowiecki (Wojewoda) decyzją z 21 czerwca 2023r., na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. i art. 82 ust. 3 Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r" poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania J. J., Wspólnoty Mieszkaniowej "Apartamenty [...]" ([...]) i [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. W-wy (Prezydent) z 20 grudnia 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku usługowo mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i zjazdem przy al. [...]/ul. [...] w W. (dz. ew. [...], [...], [...], [...] i [...] z obr. [...]). Organ zaznaczył, że postanowieniem z 24 lutego 2021 nałożono obowiązek usunięcia braków w dokumentacji. Odpowiedzi inwestor udzielił 8 kwietnia 2021 r. i 12 maja 2021 r. Uwagi i zastrzeżenia wnieśli: J. J. i [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A., na które inwestor odpowiedział 25 i 29 czerwca 2021 r. Decyzją z 20 lipca 2021 r. wydano pozwolenie na budowę, którą Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzją z 10 maja 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z 21 lipca 2022 r. organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji. Odpowiedzi inwestor udzielił 20 i 25 października 2022 r. Odniósł się też do uwag [...] Sp. z o.o. i J. J. i 5 grudnia 2022 r. skorygował projekt budowlany. [...] Sp. z o.o. cofnęła odwołanie. W dniu 17 marca 2023 r. wpłynął wniosek [...] o wyłączenie pracownika od udziału w sprawie. Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. odmówiono wyłączenia. Wojewoda skierował do inwestora wezwania, na które odpowiedzi udzielono 30 marca 2023 r. i 5 maja 2023 r. Dalej organ przytoczył art. 138 k.p.a. art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego i podkreślił, że organ odwoławczy również może wezywać do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie w trybie art. 136 k.p.a. Stwierdził, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu odwoławczym od decyzji z 20 lipca 2021 r. nie wiązało się z obowiązkiem przekazania pełnomocnictwa do Prezydenta po zakończeniu tego postępowania. Pełnomocnictwo nie podlega bowiem przekazaniu innym organom, chyba że wynika to z art. 133 kpa. Po zakończeniu postępowania odwoławczego akta są zwracane, ale bez pism złożonych w jego toku, w tym pełnomocnictw. Organ nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta sprawy, którą prowadzi. Obowiązek dołączania uwierzytelnionych odpisów pełnomocnictwa do akt każdego postępowania, w szczególności prowadzonego przez różne organy leży po stronie pełnomocnika (zob. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, NSA z 28 września 2012 r., II OSK 1609/12, wyrok WSA w Gliwicach z 16 lutego 2023 r. II SA/G1 1628/22). Dlatego doręczanie pism Wspólnocie, a nie pełnomocnikowi, ustanowionemu w zakończonym postępowaniu odwoławczym nie narusza art. 10 kpa. Organ dodał, że r pr R. K. występował przed Prezydentem, jako pełnomocnik [...] Sp. z o.o., a więc otrzymywał korespondencję do odwołania pełnomocnictwa. W imieniu ww. spółki kierował pisma, a upoważniona osoba przeglądała akta. Wiedział zatem, że organ nie uwzględnił go jako pełnomocnika Wspólnoty, do czego się nie odniósł. Ponadto, w postępowaniu odwoławczym, mimo deklaracji Wspólnoty, że pełnomocnictwo jest aktualne, nie podejmował żadnych czynności. Wszelkie pisma i odwołanie, pochodziły od Zarządu Wspólnoty (który przeglądał akta), z podaniem adresu, na który wysyłał pisma Prezydent. Dalej wskazał, że 17 lutego 2023 r. wezwał inwestora m.in. do wykazania zgodności: z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawo budowlane, tj. złożenie ekspertyzy technicznej - § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; z § 271 ww. rozporządzenia co do budynków na działkach nr 37 i 38 tj. odległości od projektowanego obiektu. Odpowiedzi udzielono 30 marca 2023 r. przedkładając uzupełnioną dokumentację. Złożono też analizę urbanistyczną jednostki [...] (co do zgodności z § 21 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - [...] - część I (uchwała Nr LXVI1/2081/2009 Rady m. st. W-wy z 26 listopada 2009 r.), z której wynika, że budowa nie przekroczy 50% terenu. Organ stwierdził, że inwestycja odpowiada przeznaczeniu terenu [...] - § 21 ust. 1 uchwały. Analiza urbanistyczna uwzględnia zabudowę istniejącą i projektowana, przeznaczenie dopuszczalne - funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zachowano warunki z § 21 ust. 2: minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (25,49% w projekcie), dopuszczalną wysokość zabudowy (6 kondygnacji, 20 m od ul. [...], 4 kondygnacje, 13,8 m od północnego-wschodu), minimalną liczbę miejsc postojowych (67 dla 67 lokali mieszkalnych i 78 dla 5179,4 m2 usług, zgodnie ze § 44 ust. 5 pkt 2 planu). Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z warunkami technicznymi, w tym: § 12 (odległości budynków od granicy z działkami sąsiednimi), § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (zakaz spływu wód), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń na pobyt ludzi), § 60 ust. 3 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) i § 13 (przesłanianie) w zabudowie śródmiejskiej. Inwestycja nie narusza § 271-273 rozporządzenia wobec budynków na sąsiednich działkach i innych przepisów ochrony przeciwpożarowej. Odnośnie kwalifikacji obiektów na działkach sąsiednich nr [...] i [...] zaznaczył, że wbrew zarzutom J. J., są to inne budowle, w świetle załącznika nr 4 do rozporządzenia w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r., poz. 1385). Dodał, że pzt uzgodnił rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń pożarowych. Z § 13, § 57, § 60 wynika, że analizy sporządza się tylko dla budynków, a nie innych obiektów, w tym budowli. Dołączono też ekspertyzę techniczną obiektu przy ul. [...], uwzględniającą oddziaływanie nowej inwestycji. Dalej przedstawił stanowisko odnośnie wymogów § 20 ust. 1 pkt 10 oraz § 20 ust. 1 pkt 5 Zakresu i formy projektu budowlanego (II kat. geotechniczna w prostych warunkach gruntowych). Dodał, że projekt geotechniczny, w obecnym stanie prawnym stanowi część projektu technicznego, niepodlegającego sprawdzeniu. Skargę na ww. decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 33 k.p.a., w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Prezydenta, pomimo jej wydania z pominięciem pełnomocnika, doręczanie pism i decyzji stronie, co uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zmienionego projektu, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji nieistniejącej i nie wywołującej skutków prawnych; art. 7 wzw. z art. 77 § 1 k.p.a. wzw. żart. 107 § 3 k.p.a. , poprzez wadliwe zbadanie doręczania pism i błędne twierdzenie, że przed Prezydentem r. pr. R. K. reprezentował też [...], podczas gdy pełnomocnictwo wypowiedziano przed złożeniem poprawionego projektu i doręczeniem decyzji; art. 15 k.p.a. poprzez uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym, pomimo pozbawienia skarżącej możliwości składania wniosków i dowodów przed organem I instancji; art. 24 § 3 k.p.a., poprzez niewyłączenie pracownika, który nie załączając do akt pełnomocnictwa, spowodował wydanie decyzji z pominięciem strony. Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że: Ad I. W doktrynie wskazuje się, że pominięcie pełnomocnika jest pominięciem strony. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie narusza art. 40 § 2 k.p.a. i sprawia, że decyzja nie wywołuje żadnych skutków prawnych i podlega uchyleniu (wyrok NSA z 16 marca 2022 r" I GSK1329/21, LEX nr 3341724, NSA z 7 marca 2022 r" I FPS 4/21 LEX nr 3320252). Nie wchodzi do obrotu prawnego. Wiąże bowiem dopiero z chwilą jej doręczenia. Jest decyzją w sensie prawnym nieistniejącą. Ad II. Wojewoda powołuje art. 133 k.p.a., co jest niezrozumiałe, gdyż reguluje on obowiązki organu niższego rzędu w przypadku złożenia odwołania (choć słusznie zauważa, że obowiązek obejmuje przekazanie kompletu akt). Nawet jeżeli - na mocy art. 140 k.p.a. - stosować ten przepis odpowiednio, to organ odwoławczy nie ma możliwości usuwania z akt pism strony. Nadto, pełnomocnictwo złożono na wezwanie do uzupełnienia braków odwołania, a więc należało do akt i uprawniało do reprezentacji w całym postępowaniu, nie tylko przed Wojewodą. Dalej - powołując się na orzecznictwo - skarżąca odniosła się do twierdzeń organu, że nie miał obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innej sprawy podkreślając m.in., że sprawa jest jedna i dotyczy konkretnego wniosku wydanie pozwolenia na budowę. Dodała, że: wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, dotyczył wątpliwości, czy pełnomocnictwo złożono przed wszczęciem postępowania; wyrok NSA z 28 września 2012 r., sygn. II OSK 1609/12, gdzie złożono pełnomocnictwo w sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej, a pełnomocnik chciał reprezentować stronę w sprawie nakazania rozbiórki; wyrok WSA w Gliwicach z 16 lutego 2023 r., sygn. II SA/G11628/22, gdzie pełnomocnik nie poinformował o zmianie adresu kancelarii. Akta powinny być kompletne. Tymczasem Wojewoda usunął ważne pełnomocnictwo. Ponadto, pełnomocnictwo dla tego pełnomocnika [...] wypowiedziała przed uzupełnieniem projektu budowlanego i wysłaniem zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Pełnomocnik nie reprezentował spółki na etapie próby doręczenia decyzji, co uniemożliwiło [...] działanie i rażąco narusza jej prawa. Wskazała na niekonsekwencję Wojewody, który - bez złożenia odrębnego pełnomocnictwa - doręczył r. pr. K. zawiadomienie o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym i decyzję. Ad. III. Pominięto pełnomocnika w całym postępowaniu, w tym gdy należało odnieść się do ostatniej wersji projektu. Próba zobowiązania [...] do pierwszego wypowiedzenia się na etapie odwoławczym narusza zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta gwarantuje dwukrotne zbadania sprawy, a więc wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich (wyroki NSA z: 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; 6 czerwca 1997 r., III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26; 20 stycznia 1998 r., I SA/Ka 1050/96, LEX nr 31879; 20 maja 1998 r" IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Ad IV. zamiast rozpoznać zarzuty formalne skupiono się na ukryciu ww. błędu. Pracownik nie mógł być zatem bezstronny i de facto był sędzią w swojej sprawie. Uchylenie decyzji oznaczałoby przyznanie się do popełnionego błędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2023r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m.st. W-wy z 20 grudnia 2022 r. o pozwoleniu na budowę opisanego budynku usługowo mieszkalnego wielorodzinnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu pominięcia pełnomocnika w postępowaniu odwoławczym należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko Wojewody, że nie miał on obowiązku przekazania organowi I instancji, kompletnych akt sprawy, a więc również złożonych w postępowaniu drugoinstancyjnym pełnomocnictw uprawniających do reprezentacji strony w całym toku instancji. Jeżeli uprzednia decyzja została uchylona, a sprawa jest przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, to musi on dysponować całością akt administracyjnych, skoro postępowanie to toczy się od nowa. Sąd przypomina, że stosownie do art. 32 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Od momentu ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie (art. 40 § 2 kpa). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 kpa). Aby wywarło ono skutki w postępowaniu musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę. Musi więc, zgodnie z art. 33 § 3 kpa zostać załączone do akt, co miało miejsce w tej sprawie. Przy czym przepis ten wyraźnie stanowi, że chodzi o akta konkretnej sprawy, nie o akta innej sprawy. Oczywiste jest i znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. Niemniej taka sytuacja nie miała miejsca w tej sprawie, co słusznie zarzuciła strona skarżąca, skoro nadal toczyło się postępowanie. Sprawa była zatem jedna i dotyczyła przedmiotowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Żadne z powołanych przez organ orzeczeń nie dotyczyło takiego przypadku. rs ’ W tym kontekście, jako całkowicie chybioną należało ocenić argumentację Wojewody, że zarówno co do tego, że nie musiał przekazywać pełnomocnictwa organowi niższej instancji, jak co do tego, że ustanowiony przez Wspólnotę radca prawny, jako uprzedni pełnomocnik [...] Sp. z o.o., otrzymywał korespondencję do odwołania pełnomocnictwa i odpowiadał na pisma. Nie ma jednak racji skarżąca twierdząc, że w każdym przypadku niedoręczanie pism i decyzji, stronie zamiast ustanowionemu pełnomocnikowi, w każdym przypadku skutkuje jej uchyleniem. W przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w tej sprawie podziela, prezentowane jest bowiem stanowisko, że art. 40 § 2 k.p.a. ma charakter gwarancyjny dla strony, a jego celem jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Z tego powodu doręczanie w toku postępowania pism stronie, a nie jej pełnomocnikowi narusza art. 40 § 2 k.p.a., niemniej nie zawsze musi ono prowadzić do uchylenia decyzji. Ocenę skutków pominięcia pełnomocnika odnieść należy do okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na rozstrzygnięcie oraz ewentualnych skutków procesowych dla mocodawcy. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje żadnych ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2024 r., sygn. I SA/Bd 669/23, LEX nr 3700434; wyrok WSA w Poznaniu, sygn. II SAB/Po 50/23, LEX nr 3617089; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. II GSK 164/20, LEX nr 3571428; wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. II GSK 310/20, LEX nr 3571386 - wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2023 r. sygn. III SA/Kr 149/23, LEX nr 3539113; wyrok NSA z 24 marca 2023 r" sygn. I OSK 268/22, LEX nr 3585308). Sąd nie dopatrzył się takich ujemnych skutków w rozpatrywanej sprawie. Nie zostały one także przedstawione w skardze, która koncentrowała się wyłącznie na ww. uchybieniu - z którym skarżąca wiązała brak możliwości odniesienia się do ostatecznej wersji projektu budowlanego, jednak konkretnej argumentacji w tym zakresie nie przedstawiła - oraz naruszeniu zasady dwuinstancyjności i niewyłączeniu pracownika od udziału w sprawie. Z podanych wyżej przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga bowiem zarówno podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć oraz tego, aby oba zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru tylko kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Takie właśnie postępowanie zostało przeprowadzone w tej sprawie, pomimo naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Nie można było również zgodzić się ze stanowiskiem, że zachodziły podstawy do wyłączenia pracownika, który - jak twierdzi skarżąca - "wyjął" z akt sprawy pełnomocnictwo, a zatem przy jej ponownym rozpoznaniu nie był obiektywny. Przypomnieć trzeba, że w świetle z art. 24 § 3 k.p.a. wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu może nastąpić, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności (niewymienionych w § 1), które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Chodzi tu o okoliczności natury obiektywnej. Wyłączenia pracownika nie może uzasadniać samo subiektywne przekonanie skarżącego o braku jego bezstronności. Nie jest zatem wystarczające niezadowolenie strony z dotychczas prowadzonych przez danego pracownika postępowań (zob. wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2022 r., I SA/Wa 2648/21, LEX nr 3360690; z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1527/18; wyroki NSA: z 8 maja 2015 r., I OSK 1978/14; z 10 lipca 1989 r., IV SA 324/89). Natomiast wszystkie wymagania przewidziane przepisami Prawa budowlanego, w szczególności art. 32 i 35 tej ustawy oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie niezbędne do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę zostały spełnione, co potwierdza analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy i stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, nie ma zatem potrzeby ich ponownie przytaczać. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. ----------------------- # # # # # # #