VII SA/Wa 2018/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nakładające na Starostę [...], na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, karę pieniężną w wysokości 9.500,- zł za 19 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w dniu 4 czerwca 2010 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek, dotyczący pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. W dniu 22 czerwca 2010 r. wezwano inwestora, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu 24 czerwca 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Starosta [...]na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. , zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ww. budynku. Ponadto postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] Starosta [...], na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał akta przedmiotowej sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jako organu właściwego, na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlane, do przeprowadzenia kontroli w sprawie oraz ewentualnego podjęcia działań przewidzianych ww. ustawą. W dniu [...] stycznia 2011 r. postanowieniem znak: [...] Starosta [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. budynku garażowego. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę [...] od dnia [...] czerwca 2010 r. (data uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku) do dnia [...] stycznia 2011 r., czyli wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. 208 dni. Od 208 dni organ wojewódzki odjął termin ustawowy 65 dni, okres zawieszenia postępowania (w dniu [...] września 2010 r.) do jego podjęcia (w dniu [...].01.2011 r.) oraz 11 dni, kiedy akta zostały przekazane (w dniu 17 września 2010 r.) w wyniku skargi inwestora do Wojewody [...]. Organ wojewódzki w swoim rozstrzygnięciu nie znalazł żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Jak wyjaśnił Starosta [...] w zażaleniu na postanowienie I instancji, a następnie w skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa była skomplikowana, incydentalna, wymagająca wnikliwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz poszanowania interesu obu stron postępowania jak i zasady praworządności. Starosta podniósł, że treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Z przebiegu sprawy oraz korespondencji wynika, iż okresy dostarczenia korespondencji do stron postępowania oraz terminy siedmiodniowe ustawowo określone do dokonania pewnych czynności (w tym przypadku do zapoznania się z dokumentacją, do zapoznania się z materiałem dowodowym, oraz do przygotowania się do przeprowadzenia dowodu w terenie), są okresami, które można uznać zgodnie z przepisem zarówno art. 35 § 1 k.p.a. jak i art. 35 ust. 8 prawa budowlanego, za okresy, których nie wlicza się do terminu rozstrzygnięcia spawy jako terminów "spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". Starosta podniósł również, że zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględniły faktu złożoności i skomplikowania sprawy mającej na celu w pierwszej kolejności wyjaśnienie kwestii samowoli budowlanej obligującej Starostę [...] do umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i przekazania sprawy do Powiatowego Nadzoru 3udowlanego jako organu kompetentnego w sprawach samowolnie rozpoczętych robót budowlanych, a dopiero w dalszej kolejności, po pozytywnym dla inwestora wyjaśnieniu tej kwestii, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze obowiązek organu płynący z art. 7 i 77 K.p.a. do stania na straży praworządności oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli jak również do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Starosta [...] podejmował w tym zakresie wszelkie możliwe kroki określone przepisami prawa. Tok postępowania przeprowadzonego przez Starostę [...], przedstawiony w uzasadnieniu faktycznym, jak również w wyjaśnieniach skierowanych do Wojewody [...] oraz do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje, że wydanie postanowienia nakładającego karę spowodowało naruszenie przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię oraz art. 35 ust. 8 tej ustawy przez jego niezastosowanie, bowiem fakt toczącego się postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej może spowodować opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu powyższego przepisu. Natomiast organ wymierzający karę uznał jedynie fakt, iż w dniu 17 września 2010 roku Starosta [...] przekazał Wojewodzie [...] akta sprawy, okres zawieszenia postępowania i jego podjęcia. Zdaniem Starosty sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż organ załatwiający sprawę dopuścił się zwłoki skutkującej zastosowaniem kary określonej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ponieważ organ działał w sposób prawidłowy, bez zbędnej opieszałości pomiędzy poszczególnymi czynnościami. Nie można stosować sankcji w postaci kary grzywny, która została wprowadzona jako środek dyscyplinujący organ architektonicznc-budowlany w przypadku organu działającego właściwie. Na marginesie należy zauważyć, że sam organ II instancji uznał działania Starosty [...] za zgodne z przepisami prawa i za prawidłowe utrzymując w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoją decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2011r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nakładające na Starostę [...], karę pieniężną w wysokości 9.500,- zł za 19 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. Materialnoprawną podstawą ww. rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ust. 8 ustawodawca określił zdarzenia prawne i czynności, które nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 lecz ,zdaniem Sądu ,do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej, a więc w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania, okres opóźnienia powstały z winy strony, np. w przypadku przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności wyznaczonych lub określonych przez prawo, oraz okresy opóźnień niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Okoliczności te, jako wyjątki mające wpływ na obliczenie terminu 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinny być zgodnie z regułami wykładni norm prawnych interpretowane i stosowane literalnie (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, niepubl.). Początkiem biegu terminu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji, niezależnie od okoliczności czy wniosek taki jest kompletny czy też nie. Organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada instrumenty, które winien zastosować, w przypadku gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny. W niniejszej sprawie złożenie wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę miało miejsce w dniu 4 czerwca 2010r. Postępowanie administracyjne prowadzone było przez Starostę [...] od dnia 24 czerwca 2010 r. (data uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku) do dnia 19 stycznia 2011 r., czyli wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, tj. 208 dni. Od 208 dni organ wojewódzki odjął termin ustawowy 65 dni, okres zawieszenia postępowania (w dniu 28 września 2010 r.) do jego podjęcia (w dniu 19.01.2011 r.) oraz 11 dni, kiedy akta zostały przekazane (w dniu 17 września 2010 r.) w wyniku skargi inwestora do Wojewody [...]. Organy w swoich rozstrzygnięciach nie znalazły żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Również Sąd nie dopatrzył się okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania. Argumentacja Starosty, iż sprawa była skomplikowana i incydentalna, wymagająca wnikliwego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego oraz poszanowania interesu wszystkich stron postępowania jest bez znaczenia wobec faktu, że termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę został w niniejszej sprawie przekroczony, a Starosta [...] nie wykazał, że opóźnienie zostało spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okolicznością niezależną od organu a spowodowaną z winy strony byłaby taka sytuacja, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie czyniłby zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ustawodawca przewidział, jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 tym dniu od wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady, jak wskazano już wyżej, jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt: VII SA/Wa 436/09, dostępny na stronie: cbois.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 208 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz po odjęciu okresu zawieszenia i kontroli akt przez organ II instancji, w przedmiotowej sprawie doszło do 19 dniowego przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.