VII SA/Wa 2018/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt VII SAB/Wa 182/11 skargę oddala Pismem z 11 sierpnia 2012 r. (data nadania) T.G. i Z. G. wnieśli skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11. W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż na skutek ww. wyroku, w części dotyczącej trzech wiat, organ powiatowy wydał nieprawidłowe postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania. W części dotyczącej pozostałych sześciu wiat wchodzących w skład zespołu wiat gospodarczych służących gospodarce rolnej, organ ten nie wydał zaś żadnego aktu. Dotyczy to także, jak podnieśli skarżący, jednej wiaty pobudowanej 10 października 2011 r., w stosunku do której również nie zapadło żadne orzeczenie. Skarżący wskazali nadto na toczące się postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w trakcie którego nie ujawniono stronie – Z. G. wyników dodatkowego, nakazanego postanowieniem organu wojewódzkiego postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, tj. budowy trzech zadaszeń z blachy trapezowej wykonanych na podstawie zgłoszenia budynku gospodarczego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli następnie, że organ nie odniósł się do legalności wybudowanej w trakcie trwania niniejszego postępowania "karuzeli dla koni" połączonej instalacją z rozbudowanym budynkiem gospodarczym. Zarzucili też, że organ powiatowy nie odniósł się do budowy blaszanego obiektu garażu na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Podnosząc powyższe skarżący wskazali na naruszenie w sprawie art. 2, art. 32, art. 74 i art. 83 Konstytucji RP. Wnieśli o wydanie orzeczenia, o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w zw. z niewykonaniem wyroku Sądu oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie skarżący stwierdzili, iż postępowanie główne dotyczące zabudowy na działce nr [...] przy ul. [...] w W. zostało wszczęte już wcześniej, w związku z wnioskiem stron o sprawdzenie legalności budowy biegalni dla koni. W odpowiedzi na kolejny ich wniosek o sprawdzenie legalności pozostałych obiektów zrealizowanych na ww. działce, organ wszczął postępowanie w odniesieniu do części jednego z obiektów inwentarsko-składowych, pomimo że zgodnie z zawiadomieniem z 3 sierpnia 2009 r., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia legalności budowy drewnianych stajni i magazynów oraz dobudowy części budynku murowanego do istniejącego budynku gospodarczego przy ul. [...] w W. Aby organ powiatowy sprawdził legalność pozostałych obiektów, konieczne były kolejne wnioski. W trakcie trwania zaś tego postępowania właściciel wznosił kolejne niezgodne z prawem obiekty. W końcu skarżący wskazali, że wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11 Sąd zobowiązał organ powiatowy do wydania merytorycznego aktu administracyjnego, w wyniku rozpoznania pisma T. i Z. G. z 12 maja 2011 r., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Skarżący podnieśli, iż organ powiatowy do dnia dzisiejszego nie wykonał ww. wyroku, nie powiadomił o przyczynach, nie doprowadził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy budowy zespołu wiat. Nie zastosował się tym samym do wskazań Sądu, a to powoduje dalszą przewlekłość postępowania i świadczy o naruszeniu przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 12 k.p.a. Skarżący zwrócili w ww. kontekście uwagę na to, że Sąd nie zobowiązał organu do wydania jakiegokolwiek aktu, a do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Takim rodzajem orzeczenia nie jest zaś postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pisma organ wskazał na wydane w dniu [...] lipca 2012 r. postanowienie, które następnie zostało zaskarżone zażaleniem przez skarżących do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wskazał też, że zwrot kosztów sądowych zasądzonych skarżącym w przytoczonym wyroku o sygn. akt VII SAB/Wa 182/11, został wykonany przelewem z 9 lipca 2012 r. Organ zaznaczył także, że w wyniku przesłania przez skarżących pisma z 1 sierpnia 2012 r. wzywającego do wykonania ww. wyroku, pismem z 16 sierpnia 2012 r. poinformował skarżących, iż wyrok ten został wykonany poprzez wydanie postanowienia nr [...] z [...] lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, iż stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Orzekając w oparciu o wskazany przepis art. 154 § 1 sąd w pierwszej kolejności bada zachowanie wymogu formalnego wynikającego z ww. przepisu. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w omawianym trybie jest bowiem uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku (lub załatwienia sprawy). W niniejszej sprawie przesłankę tę skarżący wypełnili, albowiem pismem z 1 sierpnia 2012 r. (pozostającym w aktach administracyjnych) wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/12, tj. -jak określili- do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym samym należało przyjąć, iż możliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 154 p.p.s.a. i ustalenie w tym celu -na podstawie przekazanych akt administracyjnych- jak przebiegało postępowanie organu po wyroku Sądu z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11. Jednocześnie wymaga zauważania, iż Sąd analizując skargę nie stwierdził żadnych przyczyn, dla których należałoby ją odrzucić, zgodnie z żądaniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę (co istotne – także organ takich powodów nie wskazał). Zatem, przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać trzeba, iż niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w rozumieniu wskazanego przepisu art. 154 ma miejsce wówczas, gdy wyrok nie został wykonany w ogóle, jak również wtedy, gdy został wykonany (poprzez wydanie stosownego aktu), ale po terminie. Skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. zmierza bowiem do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż samo wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3 art. 154). Oznacza to, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialno-prawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu. Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu (lub podjęcia czynności), zastosowanie znajdują bowiem terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu 2 miesięcy, v. art. 35 k.p.a.). Rozpoznawana skarga, wniesiona w oparciu o art. 154 p.p.s.a., dotyczy niewykonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11, wydanego po rozpoznaniu skargi T. G. i Z. G. na bezczynność ww. organu powiatowego. W pkt 1 wskazanego wyroku Sąd (uwzględniając skargę) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania pisma T. i Z. G. z 12 maja 2011 r., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Wyrok ten z dniem 15 maja 2012 r. stał się prawomocny. Odpis prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy został przekazany do organu powiatowego przy piśmie Sądu z 27 czerwca 2012 r. i wpłynął do organu w dniu 29 czerwca 2012 r. Tym samym zakreślony przez Sąd termin na wydanie aktu upływał z dniem 29 lipca 2012 r. Przypomnieć przy tym trzeba, iż rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ww. wyrokiem z 21 marca 2012 r. uznał, że organ powiatowy pozostaje w bezczynności w związku z niezałatwieniem pisma skarżących z 12 maja 2011 r., stanowiącego prośbę o interwencję organu nadzoru budowlanego w związku z kolejną inwestycją realizowaną na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w W. Sąd wskazał, iż w odpowiedzi na to pismo organ o swoich ustaleniach poinformował skarżących pismem z 10 sierpnia 2011 r., a powinien był wydać akt administracyjny załatwiający żądanie skarżących. Z akt administracyjnych przekazanych do Sądu (wraz z rozpoznawaną skargą wniesioną w oparciu o art. 154 p.p.s.a.) wynika, iż w związku z ww. wyrokiem organ powiatowy w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T. i Z. G. z 17 maja 2011 r. (data wpływu), odmówił wszczęcia postępowania. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdził, iż rozpoznawana skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W terminie 1 miesiąca (zakreślonym przez Sąd), organ powiatowy wydał bowiem akt administracyjny rozpoznający wniosek skarżących z 12 maja 2011 r. Wprawdzie organ wydał postanowienie o charakterze formalnym, a nie orzeczenie merytoryczne dotyczące kwestii poruszonych w ww. wniosku (tak jak domagali się tego skarżący), niemniej okoliczność ta nie mogła stanowić o zasadności rozpoznawanej skargi. Wskazać w tym kontekście przede wszystkim trzeba na uzasadnienie wyroku z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11. Sąd w uzasadnieniu tym zaznaczył bowiem, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych i określać, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Sąd podkreślił również, że rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Zatem, wbrew stanowisku skarżących przedstawionemu dość obszernie w uzasadnieniu skargi, Sąd orzekając w niniejszej sprawie (ze skargi uregulowanej w art. 154 p.p.s.a.), nie mógł przyjąć takiej koncepcji, iż wydanie postanowienia formalnego nie stanowi o wykonaniu ww. wyroku Sądu. W wyroku z 21 marca 2012 r. Sąd nie wskazał bowiem organowi jakiego rodzaju akt winien wydać, co więcej – zaznaczył, iż nie może tego uczynić. To zadaniem organu jest rozpoznanie wniosku i zakończenie sprawy w nim przedstawionej stosownym aktem kończącym sprawę. Takim aktem, jak zauważył Sąd, może być także postanowienie. Nadto, dostrzec należy, iż w piśmiennictwie i orzecznictwie zauważa się, że na ocenę istnienia bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane (por. wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2676/11, lex nr 121927). Konkludując, Sąd uznał, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi powiatowemu grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. Mając na względzie treść skargi Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 154 p.p.s.a. nie miał podstaw do kontrolowania postanowienia organu powiatowego z [...] lipca 2012 r. zapadłego po wyroku Sądu uwzględniającym skargę na bezczynność. W świetle art. 153 p.p.s.a. organ orzekając ponownie w sprawie na skutek wyroku sądu, ma obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku. Są one bowiem dla tego organu wiążące. Ocena, czy wytyczne sądu przy wydawaniu rozstrzygnięcia -po wyroku- zostały wzięte pod uwagę, nie może mieć jednak miejsca w postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku sądu. W tym trybie sąd ocenia jedynie działanie organu w dążeniu do załatwienia sprawy, kontroluje więc, czy organ ten nie pozostaje w bezczynności oraz, czy nie prowadzi w sposób przewlekły postępowania. Takich okoliczności Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie stwierdził i tym samym nie mógł wymierzyć organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka merytoryczna wynikająca z § 1 art. 154, uzasadniająca wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia z uwagi na to, że organ powiatowy w terminie 1 miesiąca wydał akt administracyjny, do którego wydania został zobowiązany wyrokiem Sądu. Wymierzenie grzywny w oparciu o wskazany przepis nie jest zaś możliwe z powodu tego, iż w ocenie skarżących wydane przez organ orzeczenie po wyroku Sądu nie uwzględnia wytycznych w nim wskazanych. Zarzuty w tym zakresie skarżący mogą formułować w skardze na orzeczenie ostateczne wydane w tej sprawie, ale nie w skardze na niewykonanie wyroku Sądu przez ten organ. W postępowaniu zainicjowanym skargą przewidzianą w art. 154 p.p.s.a. tego rodzaju zarzuty nie odgrywają merytorycznego znaczenia. Z tego też powodu Sąd nie przystąpił nawet do rozważania argumentacji przedstawionej przez skarżących, a sprowadzającej się do kwestionowania postanowienia organu powiatowego z [...] lipca 2012 r. Sąd nie mógł także w niniejszej sprawie swoją kontrolą objąć innych spraw (zaprezentowanych w skardze), związanych z realizacją obiektów na działce przy ul. [...] w W., prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, i będących na różnych etapach (w tym także na etapie postępowań nadzwyczajnych), albowiem wykraczają one poza zakres sprawy. Sąd jeszcze raz zaznacza, iż skarga dotyczyła niewykonania wyroku Sądu z 21 marca 2012 r., a wyrok ten dotyczył bezczynności organu powiatowego z uwagi na niezałatwienie pisma skarżących z 12 maja 2011 r. Do tego też sprowadzała się ocena Sądu w niniejszej sprawie, tj. do skontrolowania zachowania się organu powiatowego po wyroku Sądu z 21 maja 2012 r. w związku z pismem skarżących z 12 maja 2011 r. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.