VII SA/Wa 2019/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. S., E. O., D. K., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S., E. O., D. K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego – kwotę po 200 złotych dla każdego ze skarżących Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla Gminy P. na budowę sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] obręb R. i nr w. [...] obręb R., gm. P. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Komitetu [...] w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r, Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że pomimo wezwań Komitet nie przedstawił kopii za poświadczeniem za zgodność z oryginałem wpisu Komitetu do Krajowego Rejestru Sądowego oraz nie udokumentował prawa własności do magistrali wodociągowej przy skrzyżowaniu ulic [...] w P. Zdaniem organu Komitet nie posiada statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę sieci wodociągowej. Organ wskazał, że inwestor posiada prawo do dysponowania działkami nr ew. [...] obręb R. i nr w. [...] obręb R. na cele budowlane wodociągu w R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, po rozpatrzeniu odwołania [...] Komitetu [...] w R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie Komitetowi nie przysługuje legitymacja procesowa do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Komitet pomimo wezwania przez Wojewodę [...] nie wykazał, iż jest podmiotem postępowania administracyjnego oraz że posiada zdolność do podejmowania jakichkolwiek czynności w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego podniesione w odwołaniu argumenty nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ postępowanie organu odwoławczego ogranicza się do zbadania możliwości wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania nadzorczego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. K., E. O., J. S. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji, unieważnienia lub uznania za bezskuteczne pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucili niewyjaśnienie przez organy obu instancji własności magistrali wodociągowej w R., do której ma nastąpić zgodnie z pozwoleniem na budowę wcięcie planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, że Burmistrz Gminy P. pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówił przejęcia magistrali wodociągowej w R., a koszty jej budowy w 100% ponieśli mieszkańcy R. Zdaniem skarżących interes prawny mają, a zatem są stroną postępowania, mieszkańcy R, właściciele magistrali wodociągowej w R zrzeszeni w [...] Komitecie [...] w R., który działa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy P. z 1988 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Istota sprawy w rozpoznawanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy [...] Komitet [...] w R. ma przymiot strony w postępianiu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę sieci wodociągowej. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym, aby organ mógł prowadzić postępowanie na żądanie strony, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy faktycznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu wystąpiła osoba legitymująca się przymiotem strony w danym postępowaniu, dlatego też obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu podmiotów będących stronami postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, a więc na nowo ustala się krąg stron postępowania. Tak więc nie zawsze kto był stroną w postępowaniu zwykłym jest automatycznie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa -najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek 0 stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. W sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma interesu prawnego, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, Lex nr 209119). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzili z naruszeniem zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy obu instancji zajęły się tylko wnioskiem Komitetu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w aspekcie sprawdzenia czy Komitetowi przysługuje legitymacja procesowa do wszczęcia postępowania nadzorczego. Organy rozpoznając sprawę nie wyjaśniły kto jest stroną postępowania. Samo stwierdzenie, że składający wniosek Komitet nie ma przymiotu strony nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że stronami co prawda nie jest Komitet ale są nimi osoby zrzeszone w tym Komitecie organ winien jest wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez podpisanie go przez strony na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże takie kroki są możliwe dopiero, jak to wskazano wyżej, po uprzednim ustaleniu kręgu stron postępowania. Należy zaznaczyć, że postępowanie nieważnościowe może być wszczęte zarówno na wniosek jak i z urzędu przez organ, jeśli dopatrzy się on nieprawidłowości w postępowaniu zwyczajnym. Z tego względu nawet jeśli organ uzna, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie legitymujący się przymiotem strony, to i tak organ może wszcząć postępowanie z urzędu, choć tak naprawdę wiadomość o błędach w przeprowadzonym postępowaniu powziął w związku ze złożonym przez nieuprawniony podmiot wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Ponadto organ I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta Gminy P. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wodociągu, a stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika, że obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do działek, na których ma powstać inwestycja. Jednakże organ nie wziął pod uwagę specyfiki inwestycji. Po pierwsze faktycznie obszar oddziaływania po zrealizowaniu inwestycji będzie ograniczał się tylko do działek, na których będzie zrealizowana. Aczkolwiek przed oddziaływaniem inwestycji konieczne jest jej zrealizowanie. Po drugie właśnie w fazie realizacji istotne jest to, że inwestycja nie jest niepowiązana z żadnym obiektem, lecz jest to wodociąg, który ma być dołączony do istniejącego już wodociągu i właśnie w tym kontekście będzie naruszona czyjaś własność, poprzez połączenie nowo planowanej inwestycji z istniejącą już inwestycją. Podkreślenia wymaga również, że wodociąg wybudowali mieszkańcy R., zrzeszeni w Komitecie. Następnie Burmistrz P. odmówił przejęcia sieci wodociągowej od Komitetu oraz jako podmiot odpowiedzialny za ustalenie warunków dostawy wody przez Przedsiębiorstwo [...] uznaje właśnie Komitet, który ma przekazać dokumentację techniczną i ostateczny wykaz odbiorców wody. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie przez organy ponad wszelką wątpliwość kto jest stroną postępowania i czyją własnością jest ten fragment wodociągu, do którego ma być podłączony planowany wodociąg. W następstwie powyższych ustaleń przeprowadzi postępowanie. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych, w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.