VII SA/Wa 2019/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. ([...]), działając na podstawie 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa - stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. (nr [...]). W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny w sprawie wskazując, że organ wojewódzki, działając na wniosek K.G., ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2008r. wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...] listopada 2006r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] września 2006r. i nakazującej A. i J. G., U. i K. G. oraz M. i M. G. doprowadzenie obiektu budowlanego położonego w P. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, tj. pracownię cukierniczą na pierwszym piętrze - na lokal mieszkalny, w części piwnic przebudowanych na zaplecze socjalne - na piwnice. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia wystąpił A. S. Po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, organ przytoczył treść art. 113 § 2 kpa i wskazał, że wyrokiem z dnia 26 lutego 2008r., (sygn. akt II SA/Op 598/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006r. W ocenie organu, Sąd pośrednio przesądził, że osnowa ww. decyzji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast organ wojewódzki w postanowieniu z dnia [...] marca 2008r., wyjaśnił m.in., że nakaz zawarty w decyzji z dnia [...] listopada 2006r. dot. przywrócenia funkcji pomieszczeń na lokal mieszkalny i piwnice, z uwzględnieniem szczególnych wymagań przepisów prawa dla tego typu pomieszczeń. Wyjaśnienie to nie może być uznane za tożsame z zawartym w ww. decyzji nakazem przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, co oznacza, że doszło do rażącego naruszenia art. 113 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów wniosku organ wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), nie ma natomiast znaczenia w postępowaniu nieważnościowym. Postanowieniem z dnia [...] października 2008r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1, art. 158 § 1, w zw. z art. 156 § 1 oraz art. 127 § 3 i art. 144 kpa - po rozpoznaniu wniosku K.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił w całości ww. postanowienie własne i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie ww. wyroku, w którym Sąd stwierdził, że "Jakkolwiek (...) formuła rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy różni się od treści rozstrzygnięcia sformułowanego w decyzji pierwszoinstancyjnej, to sam rodzaj i zakres obowiązków nałożonych na strony nie uległ zmianie, zwłaszcza nie został rozszerzony. Wynikające dla stron z decyzji odwoławczej obowiązki są takie same i mają taki sam zakres, jak te określone przez organ I instancji". Wobec powyższego, nie można uznać, że postanowienie z dnia [...] marca 2008r., obarczone jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Podnoszony przez A.S. zarzut braku udziału strony w postępowaniu zwykłym, jako przesłanka wznowieniowa, pozostaje bez znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym. Skargę na to postanowienie złożył A.S., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie i wskazując, że postanowienie z dnia [...] marca 2008r. rażąco narusza prawo. Po pierwsze skarżącego celowo pozbawiono prawa strony ww. postępowaniu, nie mógł więc wnieść odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa i winno być podstawą do ponownego wszczęcia postępowania. w sprawie przedmiotowego postanowienia. Ponadto, treść wyjaśnienia zawarta w ww. postanowieniu nie jest tożsama z nakazem przywrócenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego wymienionym w decyzji z dnia [...] listopada 2006r. Sentencja ww. decyzji nie została zakwestionowana w powołanym wyroku, dlatego decyzja winna zostać wykonana w zakresie o którym stanowi. Natomiast organ kompletnie zmienił treść decyzji zawężając zakres nałożonych nakazów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 9 marca 2009r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący odniósł się do toczącego się od 1997r. postępowania dotyczącego nielegalnej przebudowy, z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania oraz nielegalnym użytkowaniem mieszkania jako piekarni, uprzednio wydanych wyroków oraz powtórzył argumentację przedstawioną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r., którym organ ten uchylił własne postanowienie z dnia września 2008r. i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. wyjaśniającego wątpliwości co do treści decyzji własnej z dnia [...] listopada 2006r. W tym miejscu przypomnieć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający kontrolę ostatecznego aktu administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji (postanowienia) wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o istocie sprawy i ogranicza prowadzone postępowanie do zbadania, czy decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić również trzeba, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (postanowieniem). Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. W decyzji z dnia [...] listopada 2006r., której treść wyjaśniał organ wojewódzki weryfikowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniem, sformułowano nakaz doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, to jest pracownię cukierniczą na pierwszym piętrze - na lokal mieszkalny, w części piwnic przebudowanych na zaplecze socjalne - na piwnice. Wnioskodawca domagał się wyjaśnienia, czy tak sformułowany nakaz dotyczy przywrócenia funkcji i formy, czy jedynie przywrócenia funkcji przedmiotowych pomieszczeń. Mając na względzie treść żądania wnioskodawcy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wyjaśnił, że treść ww. decyzji dotyczy przywrócenia funkcji pomieszczeń na lokal mieszkalny i piwnice z uwzględnieniem szczególnych wymagań przepisów prawa dla tego typu pomieszczeń. Stanowisko organu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe. Zdaniem Sądu, użyty przez organ termin "to jest" wskazuje jednoznacznie, że przywrócenie do stanu poprzedniego ma nastąpić poprzez przywrócenie pracowni cukierniczej na pierwszym piętrze funkcji lokalu mieszkalnego, natomiast tej części piwnic, które przebudowano na zaplecze socjalne funkcji piwnic. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 kpa ma służyć wyłącznie wyjaśnieniu decyzji w takim zakresie, w jakim została ona wydana (patrz wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2007r., VII SA/Wa 402/07, LEX 334265). W konsekwencji powyższych ustaleń należało zgodzić się z rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu, gdyż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. nie jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. W zaskarżonym postanowieniu organ powołał się wprawdzie na fragment uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w którym Sąd porównywał jedynie zakres wyjaśnianej decyzji z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, co pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tym niemniej - jak to już wyjaśniono wyżej - zaskarżone postanowienie nie zawiera kwalifikowanych wad, skutkujących jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Na koniec wyjaśnić trzeba, że podnoszony przez skarżącego zarzut braku udziału w postępowaniu dotyczącym wyjaśnienia treści ww. decyzji, jako przesłanka wznowieniowa (art. 145 § 1 pkt 4 kpa ), nie mógł być oceniany w postępowaniu nieważnościowym, jak to zasadnie wyjaśnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).