VII SA/Wa 2019/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Paweł Konicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 29 czerwca 2023 r. znak DWST-WOOS.4021.19.2023.IT w przedmiocie wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. znak: DWST-WOOS.4021.19.2023.IT Minister Edukacji i Nauki (dalej: "Minister", "organ II instancji", "MEiN"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3,4 pkt. 1 i 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900, dalej: "u.p.o."), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy W. (dalej: "skarżąca") na postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "organ I instancji") z [...] marca 2023 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w W. poprzez utworzenie podporządkowanych jej organizacyjnie: Szkoły Filialnej im. [...] w Ł. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne oraz Szkoły Filialnej im. ks. [...] w S. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] grudnia 2022 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia uchwały nr [...], główną przesłanką przekształcenia szkoły w W. jest brak możliwości zapewnienia pełnej struktury organizacyjnej w Szkole Podstawowej im. [...] w Ł. (dalej: "szkoła w Ł.") i w Szkole Podstawowej im. ks. [...] w S. (dalej" "szkoła w S.") oraz konieczność organizacji nauczania w klasach o niskiej liczbie uczniów, w celu uniknięcia konieczności całkowitej likwidacji placówek. Gmina wskazała również na upływający z dniem 31 sierpnia 2023 r. termin dostosowania struktury organizacyjnej szkół do obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem Rady Gminy W., zarówno szkoła w Ł. jak i szkoła w S. nie zostały przekształcone w szkoły ośmioklasowe podczas wdrożenia reformy likwidującej gimnazja i przywracającej ośmioklasowe szkoły podstawowe, z uwagi na "brak wymaganej liczby izb lekcyjnych". W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że proponowane działania wynikają z przesłanek społecznych, organizacyjnych i finansowych. Wykonując ww. uchwałę Wójt Gminy W., pismem z 27 stycznia 2023 r., (znak: [...]), wystąpił do [...] Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...] [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony w uchwale Rady Gminy W. z [...] grudnia 2022 r. nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że Rada Gminy W. w § 1 tej uchwały wskazała nieprawidłowy termin planowanego przekształcenia, tj. dzień 1 września 2023 r., podczas gdy szkoła może być przekształcona z końcem roku szkolnego, a nie z jego początkiem. Kurator wskazał, że podany przez Gminę W. powód przekształcenia szkoły - upływający z dniem 31 sierpnia 2023 r. termin dostosowania struktury organizacyjnej szkół do obowiązujących przepisów prawa - należy uznać za chybiony i niezgodny z prawem. Organ I instancji wskazał, że nieprawdą jest, że szkoła w Ł. i szkoła w S. nie zostały przekształcone w pełną strukturę organizacyjną podczas wdrożenia reformy likwidującej gimnazja i przywracającej szkoły ośmioklasowe. Rada Gminy W. wywiązała się z tego obowiązku w dniu [...] października 2017 r. podejmując odpowiednio uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej w S. i uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej w Ł. w szkoły ośmioletnie. Zdaniem organu I instancji, sytuacja uczniów likwidowanych szkół, z uwagi na konieczność korzystania z transportu organizowanego przez gminę, uległaby pogorszeniu ze względu na wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem oraz z faktu, że po likwidacji szkół zostałyby rozdzielone liczne rodzeństwa. Zdaniem kuratora, należy więc uznać, że dla dzieci i uczniów szkoły w Ł. i szkoły w S. bardziej korzystne jest uczęszczanie do dotychczasowych szkół niż rozdzielenie rodzeństw i przeniesienie części z nich do szkoły w W. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł Wójt Gminy W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Gmina W. oparła potrzebę przekształcenia szkoły w W. na błędnej interpretacji ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, ze zm.). Zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe, z dniem 1 września 2017 r. z mocy ustawy wszystkie dotychczasowe sześcioletnie szkoły podstawowe, w tym szkoła w S. i szkoła w Ł., stały się ośmioletnimi szkołami podstawowymi. Obowiązkiem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowe sześcioletnie szkoły podstawowe było podjęcie, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., stosownych uchwał o charakterze deklaratoryjnym i stwierdzenie w nich przekształcenia dotychczasowych sześcioletnich szkół podstawowych w ośmioletnie szkoły podstawowe z dniem 1 września 2017 r. Spełniając ustawowy obowiązek Rada Gminy W. [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. ks. [...] w S. w ośmioletnia Szkołę Podstawową im. ks. [...] w S. oraz uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. [...] w Ł. Nieprawdą więc jest, że szkoły w S. i Ł. są nadal szkołami sześcioletnimi. Minister wyjaśnił, że art. 205 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe nie zobowiązywał gminy W. do wskazania uczniom szkół w S. i w Ł. miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII w Szkole Podstawowej im. [...] w W., powstałej z przekształcenia gimnazjum, z uwagi na brak wymaganej liczby izb lekcyjnych oraz małej liczby uczniów. Art. 205 ust. 4 ww. ustawy stanowił jedynie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może (nie musi) wskazać uczniom oddziałów klasy VI szkoły podstawowej prowadzonej przez tę jednostkę miejsce realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, w latach szkolnych 2017/2018-2022/2023, w publicznej szkole podstawowej, powstałej z przekształcenia gimnazjum, prowadzonej przez tę jednostkę. W ocenie organu II instancji, bezpodstawne jest łączenie art. 205 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe z koniecznością likwidacji szkoły w S. i szkoły w Ł. oraz przekształceniem szkoły w Wą. poprzez utworzenie w ich miejsce szkół filialnych. W ocenie MEiN, aby możliwe było pozytywne zaopiniowanie planowanego przekształcenia szkoły w W. zamiar ten musi być przede wszystkim zgodny z prawem. Organ II instancji zauważył, że Gmina W. spełniła warunki wynikające z art. 89 ust 1 u.p.o. w zakresie związanym 1 z zawiadomieniem kuratora oświaty (pismo z 25 stycznia 2023 r. - znak: [...], które wpłynęło do [...] Kuratora Oświaty 27 stycznia 2023 r.) oraz powiadomieniem rodziców uczniów (dowody doręczeń pism w formie listów poleconych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w aktach sprawy). Jednakże Gmina W. nie wskazała właściwego terminu przekształcenia szkoły w W. W uchwale nr [...] Rada Gminy W., jako termin zamiaru przekształcenia szkoły w W., podała dzień 1 września 2023 r. Minister stwierdził, że wskazany termin jest inny niż termin określony w art. 89 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.o. Odpowiednie stosowanie art. 89 ust. 1 u.p.o. w niniejszej sprawie oznacza, że Gmina W. powinna zaplanować przekształcenie szkoły z końcem - a nie początkiem - roku szkolnego. Zdaniem organu II instancji, powyższe oznacza, że Gmina W. nie spełniła wszystkich formalnych przesłanek, o których mowa art 89 ust. 1 u.p.o. w zw. z art. 89 ust. 9 tej ustawy. 2. Skargę na postanowienie MEiN z 29 czerwca 2023 r. wniosła Gmina W., domagając się uchylenia zaskarżanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Kuratorium Oświaty oraz zobowiązania [...] Kuratorium Oświaty do wydania pozytywnej opinii o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w W. poprzez utworzenie podporządkowanych jej organizacyjnie: Szkoły Filialnej im. [...] w Ł. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne oraz Szkoły Filialnej im. ks. [...] w S. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. poprzez działanie [...] Kuratora Oświaty w P. w zakresie szerszym niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe, b) art. 89 ust. 3 u.p.o. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieuznanie, iż w niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego sprawuje swój nadzór jedynie w oparciu o zasadę legalności, przy czym nie ma kompetencji do oceny podjętej przez organy Gminy W. decyzji o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w W. prowadzonej przez Gminę W. poprzez utworzenie podporządkowanej jej organizacyjnie Szkoły Filialnej im. [...] w ł. o strukturze organizacyjnej I-III z oddziałami przedszkolnymi oraz szkoły Filialnej im. ks. [...] w S. o strukturze organizacyjnej I-III z oddziałami przedszkolnymi; c) art. 89 ust. 1 i ust. 9 u.o.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, ponieważ Gmina W.: zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki, skutecznie zawiadomiła rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji; d) art. 95 ust. 3 i 4 oraz 5 u.o.p. poprzez zarzucenie organowi prowadzącemu, że nadzór pedagogiczny nad filiami nie będzie skuteczny i efektywny, jednocześnie z góry zakładając, że sprawowany nadzór nad szkołą macierzystą i filiami nie będzie gwarancją właściwej realizacji statutowych zadań tych szkół, odpowiedniego poziomu realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego oraz zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w stosunku do uczniów w tych szkołach; e) art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 89 ust. 3 u.p.o. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie wydanie pozytywnej opinii o likwidacji Szkoły Podstawowej w W., w sytuacji gdy pozostawienie w funkcjonowaniu tej szkoły powoduje naruszenie zasady równości uczniów wobec warunków w jakich odbywa się edukacja, bowiem uczniowie uczęszczający do Szkoły Podstawowej w W. uczą się w klasach kilku osobowych, a uczniowie w Szkołach Podstawowych w Ł., w W., w Ż. i w P., uczą się w klasach około 20 osobowych, przez co korzystają z mniejszego wsparcia nauczyciela w trakcie zajęć lekcyjnych oraz przez co nakłady finansowe na edukację w tak zróżnicowanych oddziałach szkolnych klasach pod względem liczebności uczniów przybierają znaczące dysproporcje. Dodatkowo skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie w sposób prawidłowy materiału dowodowego, w tym znanego [...] Kuratorowi Oświaty z Urzędu poprzez nieuwzględnienie, iż Szkoła Podstawowa im. ks. [...] w S., Szkoła Podstawowa im. [...] w Ł. nie posiadały i nie posiadają odpowiedniej ilości dostosowanych sal dydaktycznych dla uczniów z wszystkich klas I-VIII, w tym faktu, że co roku organ prowadzący nadzór pedagogiczny opiniuje projekt arkusza organizacji pracy Szkoły Podstawowej w S. i w Ł. dla klas I-VI, a nie I- VIII, a uczniowie klas VII i VIII z tych szkół obowiązek szkolny realizują w Szkole Podstawowej im. [...] w W. prowadzonej przez Gminę W.; b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy z uwzględnieniem całości materiału dowodowego poprzez zastosowanie zasady prawdy obiektywnej w sytuacji, gdy do Szkoły Podstawowej im. ks. [...] w S. podczas przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty kontroli w klasach I-V1 uczęszczało 59 uczniów, w tym 1 dziecko z poza obwodu szkoły; natomiast aż 42 dzieci (42%) z rocznika 2010/2015 zameldowanych z obwodu szkoły realizuje obowiązek nauki w innych szkołach; w sytuacji, gdy do Szkoły Podstawowej im. [...] w Ł. podczas przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty kontroli w klasach I-VI uczęszczało 61 uczniów, w tym 14 dzieci (23%) z poza obwodu szkoły; natomiast aż 30 dzieci (38%) z rocznika 2010/2015 zameldowanych z obwodu szkoły realizuje obowiązek nauki w innych szkołach; c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów na podstawie braku całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym nie uwzględnienie w postępowaniu dowodowym treści uzasadnienia i jego załącznika do Uchwały Rady Gminy W. nr [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, w której wyraźnie wskazano na braki w możliwościach lokalowych w Szkole Podstawowej w W. do umożliwienia edukacji dla dzieci w klasach VII-VIII; d) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż Szkoła Podstawowa im. ks. [...] w S. oraz Szkoła Podstawowa im. [...] w Ł. nie spełniają wymogów bezpieczeństwa i higienicznych warunków nauki uczniów dla klas I-VII oraz pracy nauczycieli, co wynika z m.in. z ekspertyzy budowlanej stanu budynków Szkoły Podstawowej w S. i Ł., d) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nie ustosunkowanie się do całego zgromadzonego materiału dowodowego do 28 czerwca 2023 r., w tym do pisma Wójta Gminy W. z 26 czerwca 2023 r., do którego organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia; e) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą szybkości oraz zasadą prostoty działania, w sytuacji gdy organ II instancji przedłużył rozpoznanie sprawy, a w okresie od 6 czerwca 2023 r. do dnia 15 czerwca 2023 r. Minister nie podjął żadnych działań w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie poniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny godności z prawem rozstrzygnięć organów, w których negatywnie zaopiniowano zamiar przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w W. poprzez utworzenie podporządkowanych jej organizacyjnie: Szkoły Filialnej im. [...] w Ł. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne oraz Szkoły Filialnej im. ks. [...] w S. o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-III i oddziały przedszkolne. 2. W pierwszej kolejności wskazać należy na podstawowe przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.p.o.: "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu". Zgodnie z art. art. 89 ust. 9 u.p.o.: "Przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki." Zatem wskazane przepisy u.p.o. stosowane są zarówno w kontekście "zlikwidowania" szkoły jak i "przekształcenia". Zawartość normatywna art. 89 ust. 9 u.p.o. sprowadza się do rozciągnięcia reguł prawnych dotyczących likwidacji szkoły publicznej do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej. Likwidacja szkoły lub placówki publicznej wiąże się ze zniesieniem jej bytu administracyjnoprawnego i uznana musi być za najgłębszą z możliwych ingerencji. Zastosowanie tych samych rozwiązań prawnych do procesu przekształcenia szkoły publicznej lub placówki publicznej prowadzić musi tym samym do wniosku, iż przekształcenie musi dotyczyć istotnych elementów konstrukcyjnych jednostki dotkniętej procesem przekształcenia, tj. takich zmian, które muszą prowadzić do powstania po zakończeniu przekształcenia jednostki o zasadniczo zmienionym charakterze. Przekształcenie musi dotykać np. zmiany w zakresie typu, rodzaju, nazwy, siedziby szkoły czy obwodu szkolnego (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4261/21). W przedmiotowej sprawie Sąd analizuje sytuację i związane z tym rozstrzygnięcia w zakresie "przekształcenia" danej szkoły a nie związane z jej "likwidacją". Kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (por. art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o.) oraz jako organ nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (por. art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.o.). Opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.p.o. nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Opinię tę wydaje kurator oświaty jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, zdaniem Sądu, że przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o. jak termin likwidacji/przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, bowiem sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1082/21). W orzecznictwie podkreśla się również na to, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 u.p.o. jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a u.p.o., dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie. Opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.p.o., ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać zupełnej dowolności dokonanej przez kuratora oceny (por. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06). Dodatkowo należy wskazać, że art. 171 ust. 2 Konstytucji enumeratywnie wskazuje organy nadzoru nad gminą i należy podkreślić, że takim organem nie jest kurator oświaty. Kurator oświaty, zgodnie z art. 51 w zw. z art. 55 u.p.o. w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami oraz współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek publicznych. Sprawowany przez kuratora oświaty nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd przyjęty na podstawie uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. (sygn. akt K 29/00), że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził: "(...) jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji". Badanie zgodności z prawem uchwał organów samorządowych ustawodawca powierzył organom nadzoru wskazanym w art. 171 § 2 Konstytucji i w przepisach ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego (w odniesieniu do samorządu gminnego - art. 86 u.s.g.). Nadzór nad działalnością gminną, zgodnie z art. 85 u.s.g., sprawowany jest właśnie przez te organy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Kurator oświaty nie będąc organem nadzoru, którego przy wykonywaniu czynności nadzorczych obowiązywałoby jedynie kryterium legalności, przy wydawaniu opinii nie może ograniczać się jedynie do badania spełnienia przesłanek wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o. Przyjęcie stanowiska wyrażonego w skardze co do legalnościowego charakteru opinii wydanej przez kuratora, oznaczałoby, że opinia ta jest zbędna, ponieważ podjęcie uchwały o "przekształceniu" szkoły bez spełnienia warunków określonych w art. 89 ust. 1 u.p.o. byłoby sprzeczne z prawem i uprawniałoby wojewodę do podjęcia działań nadzorczych wynikających z przepisów u.s.g. - nie byłoby konieczności angażowania dodatkowo kuratora. Poglądy zawarte w skardze są zatem niezasadne, gdyż oznaczałby, że ustawodawca nie jest racjonalny i tworzy zbędne, niespójne przepisy. Z art. 56 ust. 7 u.p.o. jednoznacznie wynika, że kurator oświaty po stwierdzeniu naruszenia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego w wyniku uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego, zawiadamia o tym wojewodę. Sam nie jest uprawniony do podejmowania działań nadzorczych. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że wydając opinię na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. sprawuje w imieniu wojewody nadzór legalnościowy. Wielokrotnie powyższe stanowisko było potwierdzane przez sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 681/18, wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1214/18). Sądy wskazywały, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji - Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Opinia kuratora - wydawana w trybie art. 89 ust. 3 u.o.p. - nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć legalności podjętej uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły. Opinię tę kurator wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii kurator zobligowany jest więc do uwzględnienia tych aspektów, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej z uwagi na "brak wymaganej liczby izb lekcyjnych". 3. W ocenie Sądu, zasadnie organ wskazał na to, że uchwała nr [...] Rady Gminy W. jako termin zamiaru przekształcenia szkoły w W. podała dzień 1 września 2023 r. Tymczasem przekształcenie szkoły mogłoby się odbyć jedynie z końcem roku szkolnego, a więc 31 sierpnia 2023 r. Zgodnie z art. 94 u.p.o.: "Rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku". Zatem nie ulega wątpliwości to, że wszystkie terminy ustawowe, które ustawodawca związał z zakończeniem roku szkolnego (np. art. 31 ust. 2, art. 56 ust. 3, art. 89 ust. 1), oznaczają dzień 31 sierpnia. Zgodzić się zatem można z organem, że kurator oświaty nie miał możliwości pozytywnie zaopiniować Uchwały nr [...] Rady Gminy W. jako wprost sprzecznej z art. 89 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 9 w zw. z art. 94 u.p.o. 4. Wskazać należy na istotne okoliczności sprawy mające wpływ na rozstrzygnięcie: a) na podstawie art. 205 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające u.p.o. Rada Gminy W., uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. w latach szkolnych 2017/2018 - 2022/2023, wskazała uczniom klas VII i VIII ww. szkół jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego, przekształconą w gimnazjum - Szkołę Podstawową w W.; w uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że proponowane działania wynikają również z przesłanek społecznych, organizacyjnych i finansowych; b) pismem z 27 stycznia 2023 r. Wójt Gminy W. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii; c) postanowieniem nr [...] z [...] marca 2023 r. [...] Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony w uchwale Rady Gminy W. z [...] grudnia 2022 r. nr [...], wskazując na następujące okoliczności: - Rada Gminy W. w § 1 tej uchwały wskazała nieprawidłowy termin planowanego przekształcenia, tj. dzień 1 września 2023 r., podczas gdy szkoła może być przekształcona z końcem roku szkolnego, a nie z jego początkiem; podany przez Gminę W. powód przekształcenia szkoły - upływający z dniem 31 sierpnia 2023 r. termin dostosowania struktury organizacyjnej szkół do obowiązujących przepisów prawa - należy uznać za chybiony i niezgodny z prawem; - organ wskazał, że nieprawdą jest, że szkoła w Ł. i szkoła w S. nie zostały przekształcone w pełną strukturę organizacyjną podczas wdrożenia reformy likwidującej gimnazja i przywracającej szkoły ośmioklasowe; Rada Gminy W. wywiązała się z tego obowiązku [...] października 2017 r. podejmując odpowiednio uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej w S. i uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej w Ł. w szkoły ośmioletnie; z § 1 i § 3 tych uchwał wynika, iż przekształcenie nastąpiło z dniem 1 września 2017 r. a uchwały te stanowią akty założycielskie ośmioletnich szkół podstawowych; - kurator szczegółowo przedstawił warunki nauki w szkole w W., w szkole w Ł. i szkole w S. i ocenił, że wszystkie 3 szkoły umożliwiają realizację programów nauczania uwzględniających podstawę programową kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej i podstawę programową wychowania przedszkolnego; zdaniem organu I instancji, sytuacja uczniów likwidowanych szkół, z uwagi na konieczność korzystania z transportu organizowanego przez gminę, uległaby pogorszeniu ze względu na wydłużenie czasu pobytu uczniów poza domem oraz z faktu, że po likwidacji szkół zostałyby rozdzielone liczne rodzeństwa; - dla dzieci i uczniów szkoły w Ł. i szkoły w S. bardziej korzystne jest uczęszczanie do dotychczasowych szkół niż rozdzielenie rodzeństw i przeniesienie części z nich do szkoły w W.; d) na to postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy W. a Minister utrzymał je w mocy. 5. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcia organów nie naruszają wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego a także przepisów prawa materialnego. Zatem wszelkie zarzuty zawarte w skardze należało uznać za niezasadne z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - kurator oświaty w trybie art. 89 u.p.o. wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o. (takich jak termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły), ale również tych wszystkich aspektów związanych z przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając przedmiotową opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 u.p.o., ale właśnie do oceny skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość (ale nie dowolność) przedmiotowej opinii. Zasadnie wskazał organ, że deklarowana przez art. 16 ust. 2 Konstytucji zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych, w tym zadań własnych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, doznaje w art. 89 ust. 3 u.p.o. ograniczenia, gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi, wskutek braku pozytywnej opinii kuratora, do udaremnienia zamiaru przekształcenia gminnej szkoły samorządowej. Nie ulega jednak wątpliwości, że w tym przypadku jest to dopuszczalne "współdziałanie fachowe" w rozumieniu art. 89 u.s.g. i art. 98 u.s.g. mieszczące się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/06). Po drugie - oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie. Opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a u.p.o., ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja art. 59 ust. 2 u.p.o. w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Po trzecie - kurator oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego, wydając opinię, o której mowa w art. 89 ust. 3 u.p.o. zobowiązany jest do działania na podstawie przepisów dotyczących tego nadzoru. Nadzór pedagogiczny, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 u.p.o. polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. W opinii dotyczącej przekształcenia szkoły kurator oświaty powinien dokonać szczegółowej analizy oraz oceny wszelkich skutków przekształcenia. Nawet jeśli zostałyby spełnione wszystkie wymogi przewidziane w art. 89 u.o.p. i art. 39 u.p.o., kurator nie ma obowiązku wydania pozytywnej opinii, gdy inne obiektywne okoliczności przemawiają przeciwko przekształceniu szkoły (np. znaczne pogorszenie warunków nauki uczniów, pogorszenie jakości tej nauki, zwiększenie okresu oczekiwania na dojazd i wydłużenie dojazdu do szkoły, przebywanie dzieci w znacznie przeludnionej świetlicy szkolnej). Takie same zasady dotyczą także rozstrzygnięcia i oceny organu II instancji. W niniejszej sprawie opinia [...] Kuratora Oświaty oraz Ministra nie narusza przepisów prawa i mieści się w granicach administracyjnego uznania, zaś zarzuty strony są niezasadne. Po czwarte – w niniejszej sprawie zarówno [...] Kurator Oświaty, jak i Minister, przeprowadzili szeroką analizę podjętego przez Gminę W. zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w W. i wyjaśnili motywy jakimi kierowali się oceniając, czy warunki uczniów przekształcanej szkoły nie ulegną pogorszeniu. Obie instancje uznały, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że lepszym rozwiązaniem dla mieszkańców gminy, w tym w szczególności uczniów przedmiotowej szkoły, będzie pozostawienie w sieci szkół podstawowych SP w W., SP w Ł. i SP w S. Zdaniem Sądu, wyjaśnienia takie są przekonywujące i nie noszą znamion dowolnej oceny. Po piąte - z art. 95 ust. 3 - ust. 5 u.p.o. wynika, że szkoły filialne o strukturze organizacyjnej klas I-III lub l-IV mogą być tworzono w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, powinny podlegać szkole podstawowej ze strukturą organizacyjną klas l-VIII, oraz mogą być maksymalnie dwie. Zarzucenie organowi prowadzącemu przez kuratora oświaty nieefektywności i nieskuteczności nadzoru pedagogicznego nad filiami nie pozostaje więc w związku z treścią tego przepisu. Skarżący nie wyjaśnił jak miałoby dojść do rzekomego naruszenia tego przepisu, co czyni zarzut chybionym. Po szóste - art. 32 ust. 1 Konstytucji dotyczy równości wobec prawa, a nie faktycznej równej ilości uczniów w oddziałach. Konstytucyjne rozważania o równości mają się koncentrować na sferze prawa (jego stanowienia i stosowania), a mogą mieć tylko pośrednie odniesienie do sfery faktów. Nierówności faktycznie istniejące w społeczeństwie pozostają poza pojęciem "równości wobec prawa". Zasadnie w tym kontekście twierdz organ, że w praktyce niemożliwym byłoby zapewnienie, aby każda szkoła posiadała jednakową liczbę oddziałów, do której uczęszczałaby taka sama liczba uczniów w każdym z oddziałów. Rację ma również organ, wskazując, że zależność wyników kształcenia od liczebności klasy jest wieloaspektowym zagadnieniem i zależy m.in. od takich czynników jak charakterystyka samych uczniów i ich środowiska rodzinnego. Po siódme – w ocenie Sądu, zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. i art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. są również nieuzasadnione. Organy w niniejszej sprawie rozpatrzył cały materiał dowodowy. Dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i przeprowadzono dowody istotne dla sprawy (w tym również odniesiono się do warunków lokalowych dla uczniów Szkoły Podstawowej w W. Ł. i S.). Dodatkowo nalży podkreślić, że za zapewnienie bazy lokalowej oraz stan techniczny budynków szkolnych odpowiada Gmina W. ze środków własnych. Toteż jeżeli zdaniem Skarżącego bezpieczeństwo i higiena pracy lub warunki lokalowe nie są zapewnione, to jego zadaniem jest przystosować te budynki na potrzeby użytku szkolnego. Skarżący ze względu na swoje ewentualne zaniedbania nie może wyprowadzać dla siebie korzystnych wniosków w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie było również zasadne przeprowadzenie przez Sąd dodatkowego postępowania dowodowego. Stad Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Po ósme – organy w niniejszej sprawie wyjaśniły również kwestie związane z umożliwieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz z zasadą szybkości i prostoty postępowania. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie konieczne stało się przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu zebrania dodatkowych informacji i wyjaśnień, dlatego też termin załatwienia sprawy uległ zmianie (o czym poinformowano stronę). 6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sad oddalił skargę jako bezzasadną, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.