VII SA/Wa 2021/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. Z. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 2021/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z .późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].08.2009r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].07.2007 r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...].05.2007r., nakazującej E. Z. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce położonej przy ul. N. w W., realizowanej bez wymaganego pozwolenia na rozbudowę, oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 30 sierpnia 2006r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne na działce, położonej przy ul. N. w W., w trakcie których stwierdzono, że E. Z. ociepliła i obmurowała istniejący na terenie w/w nieruchomości budynek mieszkalny, jak również samowolnie rozbudowała przedmiotowy obiekt o pomieszczenie o wymiarach 5,30/2,30 m oraz zdemontowała część starego stropu o konstrukcji drewnianej i przystąpiła do budowy nowego (również o konstrukcji drewnianej). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce, położonej przy ul. N. w W. i nakazał zabezpieczenie w/w obiektu i materiałów budowlanych przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty, w której postanowienie stanie się ostateczne, zaświadczenia wójta o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. E. Z. nie przedłożyła w/w dokumentów, w wyniku czego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007r, znak: [...], nakazał rozbiórkę zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W ocenie organu II instancji, [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał , że rozbudowa części budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce, położonej przy ul. N. w W. objęta była zatem obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego E. Z. nie dopełniła. Nie ulega zatem wątpliwości, że powyższe stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego -stwierdził organ odwoławczy. Stwierdził również, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej a warunkiem powyższej legalizacji jest łączne spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. W celu ustalenia, czy obiekt budowlany spełnia te przesłanki , właściwy organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów , o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, lecz inwestor nie przedstawił w określonym terminie żądanych dokumentów. W tym stanie rzeczy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z dnia [...] maja 2007r., znak: [...]. Wnioskiem z dnia 27.05.2009 r. E. Z. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]07.2007 r oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Nr [...] z dnia [...].05.2007 r. wskazując na przepis art. 156 § 1 pkt. 5 K.p.a. Zdaniem E. Z. decyzja o rozbiórce jest niewykonalna, bowiem nie jest możliwe wydzielenie dobudowanej części budynku bez zniszczenia całości jego konstrukcji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności wyżej wskazanych decyzji nie podzielił takiego stanowiska, podnosząc iż o niewykonalności decyzji można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Przeszkodą taką nie są trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.11.2008 r, sygn. akt VII SA/Wa 1279/08). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy pozwala stwierdzić, iż E. Z. w warunkach samowoli budowlanej w 2006 r. ociepliła i obmurowała istniejący budynek mieszkalny, rozbudowała go o pomieszczenie o wym. 5,30 m x 2,30 m a także wykonała nowy strop i dach budynku pokryty blachą trapezową. W wyniku wykonanego ocieplenia o grubości 10 cm i obmurowania budynku gazobetonem o grubości 12 cm, budynek powiększył swoje wymiary w każdym kierunku o 22 cm. Od strony południowej budynku wykonano dwa filary betonowe podtrzymujące betonowy podciąg, na którym opierają się drewniane krokwie przebudowanego dachu (protokół kontroli z dnia 30.08.2006 r.). Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła E. Z. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 156 § 1 pkt. 5 K.p.a., poprzez nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, tak jak wymagał by tego interes Skarżącej oraz słuszny interes obywateli, co doprowadziło do uznania, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wskazała, że decyzja o rozbiórce jest niewykonalna, bowiem wykonanie decyzji nakazującej częściową rozbiórkę spowoduje zawalenie całości budynku. Wskazała ,że nakaz rozbiórki jest możliwy tylko wtedy, gdy część budynku, o której mowa w nakazie daje się oddzielić od reszty bez uszczerbku dla całości budynku. Odnosząc się do przesłanki niewykonalności decyzji strona przywołała szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego dot. problematyki niewykonalności decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Sąd uwzględnił skargę, bowiem dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Postępowanie zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien się kierować tak jak i w postępowaniu zwykłym zasadami określonymi w przepisach art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby możliwe było ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 k.p.a. organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Ponadto zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że inwestorka w warunkach samowoli budowlanej w 2006 r. ociepliła i obmurowała istniejący budynek mieszkalny, rozbudowała go o pomieszczenie o wym. 5,30 m x 2,30 m, a także wykonała nowy strop i dach budynku pokryty blachą trapezową. W wyniku wykonanego ocieplenia o grubości 10 cm i obmurowania budynku gazobetonem o grubości 12 cm, budynek powiększył swoje wymiary w każdym kierunku o 22 cm. Od strony południowej budynku wykonano dwa filary betonowe podtrzymujące betonowy podciąg, na którym opierają się drewniane krokwie przebudowanego dachu (protokół kontroli z dnia 30.08.2006 r). W wyniku tak dokonanej przebudowy powstał faktycznie nowy obiekt mieszkalny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego uznał, że decyzja ta jest wykonalna. Organ wskazał, że o niewykonalności decyzji można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, które istniały w dniu wydania decyzji oraz istnieją w dalszym ciągu. Zdaniem organu w sprawie niniejszej nie ma przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a trudności techniczne lub ekonomiczne w wykonaniu decyzji, jak również negatywne nastawienie adresatów decyzji i osób zainteresowanych nie stanowią przeszkody do wykonania nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu tego rodzaju twierdzenie w niniejszej sprawie jest co najmniej przedwczesne, bowiem organ podejmując decyzję na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane i orzekając nakaz rozbiórki części obiektu zobowiązany jest do precyzyjnego określenia zakresu rozbiórki, bowiem rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tj. w niniejszej sprawie bez pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ orzekający w przedmiocie częściowej rozbiórki obiektu obowiązany jest szczegółowo opisać w swym rozstrzygnięciu część obiektu podlegającą rozbiórce poprzez określenie min. poszczególnych jego elementów oraz wskazanie materiałów z których zostały one wykonane. W przypadku skomplikowanego stanu faktycznego, opis przedmiotu rozbiórki może przy tym nastąpić np. poprzez odesłanie do załącznika graficznego, (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2007 r., II SA/Op 440/07, Lex nr 487208). Organ wydając orzeczenie prowadzące do rozbiórki części obiektu, zobowiązany był rozważyć kwestię, czy wydawana przez niego decyzja będzie wykonalna. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie podkreśla się, że niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: przeszkody te istniały już w dacie wydania decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r, I SA 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., SA/Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji nie jest możliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim zaś - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (J. Borkowski (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2003, s. 726). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonał niezbędnych ustaleń, które pozwoliłyby mu podjąć rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Organ nie dokonał analizy wykonanych robót budowlanych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który znajduje się w aktach pod kątem tego czy tak sformułowany przez organ nadzoru budowlanego obowiązek wykonania robót budowlanych jest dostatecznie precyzyjnie określony i czy jest wykonalny. Ponadto uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie prezentuje ono faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności przedstawiony przez uczestnika postępowania materiał zdjęciowy prezentujący przebieg prac budowlanych może wskazywać na niewykonalność decyzji, ponieważ nałożony obowiązek nie jest precyzyjnie określony, a ponadto powrót do stanu pierwotnego może się okazać niemożliwy z uwagi na charakter dokonanej przebudowy obiektu, co zapewne wykazałaby np. ekspertyza biegłego rzeczoznawcy. Ani decyzja z dnia [...] sierpnia 2008r. ani też decyzja wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. z dnia [...] września 2009r. nie ustosunkowały się do istoty zarzutu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu, a mianowicie twierdzenia strony o braku możliwości dokonania rozbiórki bez naruszenia konstrukcji całego obiektu. Nie ulega więc wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył w niniejszej sprawie wskazane na wstępie przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II uzasadnia art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 i 205 tejże ustawy.