VII SA/Wa 2022/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 7 lipca 2025 r. znak: NK-OL.025.42.2025.AT w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 26 maja 2025 r. nr 48/2025; II. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (MWINGiK) postanowieniem z 26 maja 2025 r., działając na podstawie 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, ze zm.) rozpoznając ponaglenie P. S. z dnia 5 maja 2025 r. na działanie Prezydenta m.st. Warszawy w związku z aktualizacją ewidencji gruntów i budynków czynnością materialno-techniczną na podstawie operatu nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Organ wskazał, że na poziomie organu I instancji, którego dotyczy ponaglenie, nie jest obecnie prowadzone postępowanie administracyjne w zakresie kwestii poruszanych przez skarżącego, w toku którego mógłby skutecznie wnieść ponaglenie. Po rozpoznaniu zażalenia P. S. na powyższe postanowienie Główny Geodeta Kraju postanowieniem z 7 lipca 2025 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Główny Geodeta Kraju zauważał, że w ponagleniu złożonym w dniu 5 maja 2025 r. do Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy P. S. wskazywał m.in., że organ od roku 2018 nie wprowadził danych do ewidencji ani nie podjął decyzji o odmowie wprowadzenia zmian na przykład z powodu niewystarczającego materiału źródłowego. W ocenie strony, Wydział aktualizacji danych jest w bezczynności i przewlekłości to jest ani nie wprowadza do ewidencji zmian, ani nie wydaje decyzji odmownej w związku z pismem Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z dnia 27 marca 2018 r. (znak BG-PA-E.6620.1524.2017.EG0). Kierując się zatem treścią art. 37 § 1 k.p.a., mając na uwadze jednolite i utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Geodeta Kraju zauważał, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia jest toczące się postępowanie administracyjne. W sytuacji, w której nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie objętym ponagleniem, nie może być zatem mowy o przewlekłości jego prowadzenia bądź niezałatwieniu sprawy w terminie. Po wniesieniu ponaglenia organ je rozpatrujący ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy ponaglenie to zostało wniesione w toku postępowania administracyjnego. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, winien merytorycznie rozpatrzyć złożone ponaglenie, bądź - na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia (por. np. wyrok NSA z 14.01.2021 r., I GSK 1722/20, LEK nr 3117524) zarówno ze względów przedmiotowych (gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte), jak i podmiotowych (gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną). Analiza treści złożonego w sprawie ponaglenia i załączonych do niego dokumentów prowadzi do wniosku, że P. S. dopatruje się zarówno bezczynności, jak i przewlekłości po stronie Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie aktualizacji w drodze czynności materialno-technicznej informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla obrębu ewidencyjnego [...], dzielnica [...] m.st. Warszawy, na podstawie opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...]. Już z samego sposobu sformułowania zarzutów rozważanego środka prawnego wprost wynika, że w dacie wniesienia tego ponaglenia nie toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie. Wbrew twierdzeniu żalącego, powołane przez niego pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy z 27 marca 2018 r. przekazujące Wydziałowi Aktualizacji Ewidencji Gruntów i Budynków Dzielnicy [...] (IV Dział) część ewidencyjną operatu [...] wraz z odpisami ksiąg wieczystych o numerach: [...], [...] i [...], "celem dokonania aktualizacji w trybie czynności materialno-technicznej" nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisami k.p.a., obowiązującymi w dniu datowania powyższego pisma, tj. 27 marca 2018 r., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Nie sposób bowiem uznać powołanego wcześniej pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy z dnia 27 marca 2018 r. za wniesione przez stronę żądanie wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. Ponadto, jak zaznaczył Główny Geodeta Kraju, zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie, tj. albo w drodze czynności materialno-technicznej, w przypadkach wskazanych w ust. 2b pkt 1 ww. ustawy, albo w drodze decyzji, o czym mowa w ust. 2b pkt 2 tej ustawy. Tylko w drugim przypadku, tj. wydawania decyzji, organ przeprowadza postępowanie administracyjne, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe tryby przeprowadzania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków są od siebie niezależne, co oznacza na gruncie niniejszej sprawy, że jeśli P. S. wyraża względem Prezydenta m.st. Warszawy oczekiwanie, że organ ten dokona rozważanej aktualizacji ewidencji w trybie czynności materialno-technicznej, to tym samym wyklucza możliwość przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Organ podkreślił ponadto, że w aktach niniejszej sprawy zalega Zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 28 marca 2018 r., w którym wskazano: Zmian dokonano na podstawie następujących dokumentów: Księga wieczysta - odpisy KW: [...], [...] i [...] z dn. 06.03.2018r. oraz Operat geodezyjny P. [...]. Wobec tego uznać należy, że czynności, których przeprowadzenia żalący domaga się od Prezydenta m.st. Warszawy, zostały dokonane. Z uwagi na przedmiot tego postępowania, poza zakresem badania pozostaje jednak kwestia prawidłowości przeprowadzenia powyższej aktualizacji. W ocenie organu odwoławczego, w obliczu dotychczasowych ustaleń, nie ulega żadnej wątpliwości, że w dacie wniesienia przez P. S. przedmiotowego ponaglenia nie toczyło się przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowanie w sprawie, której ponaglenie to dotyczy i w którym stroną byłby wnioskodawca. Skoro zaś żadne postępowanie się nie toczy, to tym samym nie istnieje postępowanie, w którym można złożyć ponaglenie, co z kolei, w ocenie Głównego Geodety Kraju, przesądza o konieczności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze wniesionej na postanowienie Głównego Geodety Kraju P. S. wnosił o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnosił, że organ ewidencyjny rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż uniemożliwił skarżącemu czynny udział w sprawie poprzez uniemożliwienie zapoznanie się dokumentem – zawiadomieniem o zmianie danych ewidencyjnych z 28 marca 2018 r., na które się powołuje się Główny Geodeta Kraju i wyjaśnieniami Prezydenta i odniesienie się do tych dokumentów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ odmówił również sprawdzenia czy faktycznie dokonano zmian danych ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie nie wyjaśniło istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Doszło więc do rażącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wnosił o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z powołanej regulacji wynika, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest brak przymiotu strony po stronie wnoszącego żądanie. Z kolei podstawę odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych stanowić będzie w szczególności: złożenie żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia a wymaga innej formy działania, np. formy czynności cywilnoprawnej, a także, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy przynależnej dla sądu powszechnego. Poza takimi przesłankami wskazać można także inne uzasadnione przyczyny wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; przedawnienie materialnoprawne, tj. upływ terminu do domagania się uprawnienia. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem wniesione przez skarżącego ponaglenie na niezałatwienie przez organ sprawy w związku z aktualizacją ewidencji gruntów i budynków, w drodze czynności materialno-technicznej. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie (§ 2). Zgodnie z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 37 § 3a k.p.a. jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się. Stosownie do art. 37 § 4 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. W § 5 przyjęto natomiast, że organ, o którym mowa w § 3, rozpatruje ponaglenie w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. W § 6 zawarty został katalog postanowień organu rozpatrującego ponaglenie. Organ wydaje zatem postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Stosownie do art. 37 § 7 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu. Zgodnie zaś z art. 37 § 8 k.p.a. w przypadku, o którym mowa w § 3 pkt 2, przepisów § 4, 6 i 7 nie stosuje się. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1220/18 (CBOSA) złożenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenia nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej. Pozostaje ono jedynie wymogiem skutecznego złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 53 § 2b p.p.s.a.), jego rozpoznanie nie zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, a do zmobilizowania organu prowadzącego postępowanie do jego zakończenia. Postępowanie mające na celu rozpoznanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie (bezczynność, przewlekłość) ma jedynie charakter wpadkowy, incydentalny. Jest m.in. warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok NSA z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99, ONSA 2002, nr 3, poz. 116). Postanowienie organu wydawane w trybie art. 37 k.p.a. ma więc charakter procesowy i wpadkowy (incydentalny) w stosunku do przedmiotu postępowania głównego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków składanych w toku już wszczętego postępowania, mających uruchomić postępowanie wpadkowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1702/11, LEX nr 1137307). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym. Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja prawna skarżącego jest taka, że w oparciu o opracowanie nr [...] organ ewidencyjny dokonał aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ostateczna w tej sprawie decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 30 sierpnia 2019 r. była przedmiotem postępowania sądowego. Wyrokiem z 21 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1298/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił tę decyzję. Wyrok jest prawomocny. Powyższe nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że w tych okolicznościach zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w odniesieniu do ponaglenia skarżącego domagającego się dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, bowiem jak wyżej zaznaczono wniosek taki nie wszczyna żadnego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że MWINGiK zamiast rozpoznać ponaglenie skarżącego w trybie art. 37 § 6 k.p.a., błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a., który w sprawie nie mógł mieć zastosowania. Z tego też względu Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie mogą pozostać w obrocie prawnym, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. należało je uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.