VII SA/Wa 2025/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNEINIE Przedmiotem skargi B. K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej wniesionego na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. znak: [...]. Wskazanym orzeczeniem z [...] maja 2013 r. organ wojewódzki, w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. B. K. zażądała stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej organu powiatowego, nakładającej na A. i J. B. obowiązek wykonania w terminie do 30 sierpnia 2006 r. określonych czynności przy rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] poprzez skrócenie dachu rozbudowanego budynku, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z projektem budowlanym ww. budynku, stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z [...] listopada 2003 r., zobowiązując jednocześnie do powiadomienia w formie pisemnej inspektoratu o wykonaniu obowiązku. Dalej, organ przywołał art. 157 § 2 i art. 61a § 1 Kodeksu, a następnie wywiódł, iż w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na żądanie B. K. Organ podał, iż [...] WINB na wniosek B. i T. K. zawiadomieniem z [...] października 2006 r. znak: [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...], a następnie decyzją z [...] listopada 2006 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak jw. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. i T. K. od ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. zostało więc rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W tej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania na wniosek B. K. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego i wydanie rozstrzygnięcia dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tzn. dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W zażaleniu na to orzeczenie B. K. wnosząc o jego uchylenie, podniosła, iż art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejno po sobie dwiema decyzjami. O tożsamości można zaś mówić, gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów, przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. I dalej, skarżąca podniosła, że uszło uwadze organu, iż decyzja [...] WINB z [...] listopada 2006 r. i utrzymująca ją decyzja GINB z [...] stycznia 2007 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, wydane zostały, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z [...] lipca 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] WINB z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podtrzymał ocenę dokonaną w sprawie przez organ I instancji. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, ponieważ decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. była już przedmiotem kontroli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Wskazał nadto, że obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jego uzasadnienie nie są wiążące dla organu, który musi z urzędu zbadać, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1. Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej – wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Organ wskazał przy tym, iż [...] WINB na wniosek B. i T. K. decyzją z [...] listopada 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego w [...], a decyzją z [...] stycznia 2007 r. GINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego. Z tych też przyczyn, organ II instancji uznał, że postanowienie organu wojewódzkiego jest zasadne. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – B. K. wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia go poprzedzającego organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy wszczęcie postępowania zgodnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie rozstrzygnięcia w postaci decyzji byłoby dotknięte wadą wymienioną w ww. przepisie, bo dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż wydane postanowienie obarczone jest wadą. Organ błędnie przyjął, że występują przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, a to z tego powodu, iż decyzja organu powiatowego była już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prawidłowa wykładnia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość spraw rozstrzyganych kolejno po sobie dwiema decyzjami. W tym przypadku uszło uwadze organu II instancji, iż decyzja [...] WINB z [...] listopada 2006 r. i utrzymująca ją decyzja GINB z [...] stycznia 2007 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, wydane zostały, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji. Okoliczność ta została pominięta, a fakt stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako prawnie obojętny dla decyzji, której dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Wydana bowiem ona została w stanie prawnym, w którym za prawidłową uznawana była decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś wdrożone postępowanie naprawcze miało na celu usunięcie uchybień, jakich dopuścił się inwestor realizując, usunięte następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę. Obecnie, gdy nie ma w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, niezbędne jest wdrożenie nowego postępowania naprawczego, które doprowadzi inwestycję Państwa B. do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca powołała się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. o sygn. I OPS 2/12. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. został złożony w zupełnie innym stanie prawnym, tj. takim, z którego wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, będące podstawą wydania kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty i argumentację w niej zawartą, wskazującą na nieuprawnione zastosowanie przez organy orzekające w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzającego go orzeczenia [...] WINB z [...] maja 2013 r., na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przed rozwinięciem powyższego wskazać trzeba, iż Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. o odmowie wszczęcia, na wniosek skarżącej, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. Organy obu instancji przyjęły, iż wszczęcie postępowania w ww. sprawie jest niedopuszczalne z przyczyny o charakterze przedmiotowym. Wskazały bowiem na to, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] była już przedmiotem postępowania nieważnościowego, z wniosku B. i T. K. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją GINB z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji – [...] WINB z [...] listopada 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Stąd też organy orzekające uznały, iż ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] dotknięte byłoby wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Oceny tej, w okolicznościach wynikających z akt administracyjnych, jak i treści skargi nie sposób podzielić. Przy czym, co do zasady, należy zgodzić się z organami orzekającymi, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postępowania i, czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo również, co do zasady, organy orzekające w sprawie uznały, że przeszkodą natury przedmiotowej, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest rozstrzygnięcie już sprawy w tym zakresie ostateczną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym. W przeciwnym razie, kolejna decyzja wydana w tej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Niemniej, w ocenie Sądu, taka sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku, co zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ I i II instancji orzekający w sprawie. Zastosowanie ww. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje bowiem tylko wówczas, gdy pomiędzy sprawami istnieje tożsamość, a o tej decyduje m. in. stan faktyczny, w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Ten zaś aspekt sprawy nie został należycie przez organy orzekające wyjaśniony i ustalony. I tak, rozwijając powyższe, warto wskazać na wyrok z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1419/07), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W tym samym wyroku NSA przypomniał, że na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony – wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zauważyć też należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem, stwierdzić trzeba, iż w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, o ile sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona albo wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany. Badając wstępnie wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2006 r. organy obu instancji wskazały na decyzję ostateczną GINB z [...] stycznia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego. Okoliczność ta nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Nie ma zatem sporu co do tego, iż decyzja organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. znak: [...] była już raz kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także ww. decyzje zapadłe w tym przedmiocie, które -zgodnie z aktami- pozostają w obrocie prawnym. Niemniej, organy orzekające w sprawie zupełnie nie dostrzegły, iż po wydaniu decyzji ostatecznej GINB z [...] stycznia 2007 r. w zasadniczy sposób uległy zmianie okoliczności faktyczne, a to na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, do której odnosi się ww. decyzja z [...] czerwca 2006 r. Wskazać w tym miejscu należy, iż decyzją z [...] września 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i J. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Ważne przy tym jest to, iż kwestionowana decyzja organu powiatowego opiera się na ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem -na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego- nakłada obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia rozbudowy budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym ww. pozwoleniem na budowę. Na ww. decyzję o pozwoleniu na budowę powołały się także organy orzekające w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2006 r. (w tym – GINB w decyzji z [...] stycznia 2007 r.). Nie bez znaczenia, z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a. jest również wskazanie na powyższe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 882/12., a to w kontekście przesłanki nieważności i uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12. Przypomnieć trzeba, iż wskazany wyrok zapadł po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku, do którego odnoszą się ww. decyzje, tak kwestionowana z [...] czerwca 2006 r., jak i decyzja o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zauważył, że prawnie wadliwy był wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozpoznawanej sprawie zachodzi określona w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 (Lex nr 1225395), iż "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Co równie istotne, a co zupełnie także umknęło organom w niniejszej sprawie, stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc). Stwierdzając nieważność decyzji, organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia jej wydania. Oznacza to, że nieważność decyzji istnieje już w dacie orzekania o niej, a nie dopiero od tej daty. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla przy tym wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (v. postanowienie NSA z 26 października 2012 r., sygn. II OZ 952/12, Lex nr 1240847). Tym samym, badając dopuszczalność wniosku skarżącej na obecnym etapie należało przyjąć, iż odnosi się on wprawdzie do tej samej decyzji, ale w innym, zmienionym stanie faktycznym. Decyzja stwierdzająca nieważność ww. pozwolenia na budowę uchyliła bowiem wszystkie skutki tej decyzji, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi i zupełnie tego nie uwzględniły. W konsekwencji Sąd orzekając w sprawie zgodził się ze skarżącą, iż przyczyny podniesione przez organy orzekające, w okolicznościach sprawy, nie uzasadniały zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym przyjął, że oba postanowienia wydane w sprawie zapadły z istotnym naruszeniem tego przepisu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.