VII SA/Wa 2028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z. z od decyzji [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], niepozwalającej J. Z. na nadbudowę z rozbudową o część mieszkalną budynku położonego przy ul. E. w W., na działce nr ew. [...] w obrębie [...], zgodnie z dokumentacją: "Nadbudowa z rozbudową budynku o część mieszkalną, dz. nr ew. [...], ul. E. [...], projekt budowlany zamienny - wyciąg dla konserwatora" autorstwa techn. M. P., z grudnia 2015 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art, 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2014 poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że objęty planowaną inwestycją budynek przy ul. E. w W. zlokalizowany jest na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., pod numerem [...]. Zabudowa [...] wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Z treści decyzji wpisującej obszar [...] do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół budowlany, który stosownie do art. 3 pkt 13 ww. ustawy, stanowi powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Budynki te powstały w latach międzywojennych XX w. i większość z nich to dzieła przodujących architektów wówczas działających. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania i kompozycji przestrzennej zespołu oraz najcenniejszych, charakterystycznych dla danego obszaru obiektów, wyodrębnionych ze względu na ich formę, styl, zastosowane materiały czy czas powstania. Przy czym przedmiotem ochrony konserwatorskiej w decyzji wpisowej pozostaje strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" wraz ze wskazanymi w decyzji wpisowej elementami, a nie wszystkie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w tej strefie. W przedmiotowej sprawie planowana jest nadbudowa obiektu, który nie jest częścią chronionego historycznego zespołu budynków. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres ochrony przedmiotowego budynku określają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) sprostowanej uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. Budynek przy ul. E. w W. jest zlokalizowany na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...], dla którego ustalenia szczegółowe zawarte są w § 73 tego planu. Obszar objęty planem położony jest w strefie ochrony prawnej Służb Konserwatorskich oznaczonej na rysunku planu symbolem KZ1. Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom określonym w § 19 ust. 1 ww. planu. Zgodnie z jego treścią, dla obiektów (budynek i działka) nieobjętych rejestrem lub ewidencją Służb Ochrony Zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1, dopuszczono remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, objętych strefami KZ1 i Z2 pod warunkiem utrzymania określonych zasad. Konieczne jest nawiązanie projektowanym gabarytem (wysokością, długością i szerokością), liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do otaczającego - sąsiadującego zagospodarowania przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości nowoprojektowanych obiektów: h < 12 m dla strefy KZ1, odpowiednio h < 15-18 m dla strefy Z2 (za wyjątkiem terenów zlokalizowanych w rejonie węzła wiaduktu [...] i jej węzła z ul. W.), zgodnie z § 13 i § 14, jeśli przepisy szczegółowe - Dział II, nie stanowią inaczej; zachowania istniejącego - pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce. Obowiązuje ponadto zachowanie ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania proponowanych (projektowanych) elementów zagospodarowania na działce w kontekście tzw. rozwinięcia pierzei tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po 3 (trzy) elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach. Minister podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] był procedowany w trybie planistycznym poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przepisem przejściowym zawartym w art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to wprost z treści uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Stosownie zatem do art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Zarząd gminy (...) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych, a zatem z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w oparciu o art. 11 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, przedmiotowy plan miejscowy został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w W. w 2000 r. - "bez uwag". Organ podkreślił powyższa konstatacja ma znaczące konsekwencje, bowiem w tzw. "starej ustawie" o zagospodarowaniu przestrzennym, nie było ustanowionych aż tak daleko idących jak obecnie rygorów dotyczących szczegółowości ustaleń, wynikających z ochrony zabytków, a Zarząd Gminy nie był obowiązany do uwzględnienia w uchwalanym planie warunków konserwatorskich. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12 wskazał, że "zakres regulacji odnoszącej się do ochrony zabytków wyznaczonej konkretnymi ustaleniami planu (przepisami) może być różny, w zależności od tego, czy wzorcem prawnym służącym do odkodowywania treści norm prawnych w konkretnej sprawie będzie plan uchwalony na podstawie ustawy z 1994 r., czy też na podstawie ustawy z 2003 r., lub też w przypadku braku planu, wzorcem takim będzie ogólny (państwowy) porządek planistyczny. Ze względu na powyższe, nie można stawiać znaku równości pomiędzy zakresem możliwych działań, w tym jednoznacznego określania granic luzu administracyjnego, który mogą stosować organy ochrony zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy w odniesieniu do regulacji objętych różnymi reżimami planistycznymi". Dopiero zatem obecnie obowiązująca ustawa planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem (art. 15 ustawy oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jednoznacznie i szczegółowo określają wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymóg ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził - ustalone w miejscowym planie - uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego - zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zamierzenie budowlane narusza istotne wartości zabytku, będące podstawą jego objęcia ochroną konserwatorską na podstawie decyzji wpisującej do rejestru zabytków. Organ podniósł, że istota problemu w przedmiotowej sprawie, polega na dokonaniu oceny planowanych robót budowlanych, w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowej działki, wynikającej z decyzji wpisującej do rejestru zabytków strefę ochrony konserwatorskiej "[...]", mając na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz przepisy o zakresie działania organu ochrony zabytków. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta [...] w rozpatrywanej sprawie. Planowana inwestycja pod względem wysokości nadbudowy nie przekracza wysokości określonej w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej ustalenia przedmiotowego planu miejscowego nie odnoszą się do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. nadbudowy obiektu, który nie stanowi głównego budynku na historycznej działce. Jest usytuowany w sposób diametralnie odmienny niż budynki mieszkalne na posesjach w tym kwartale zabudowy, poza istniejącą linią zabudowy od ulicy E. jak i od ulicy B. Przedmiotowy budynek powstał jako nadbudowa podziemnego garażu. Był zrealizowany na działce, która została wtórnie wyodrębniona poprzez wydzielenie z pierwotnej historycznej działki budynku mieszkalnego w obrysie jego murów obwodowych z pozostawieniem na obszarze tej działki garażu funkcjonalnie powiązanego z tym budynkiem. Na realizację robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku pozwolił [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., stwierdzając, że gabaryty i charakter planowanego pawilonu usługowego będą stanowić formę uzupełnienia istniejącej zabudowy historycznej i nie będą nad nią dominować, wpisując się w charakter zabudowy przedwojennej. W ocenie organu odwoławczego, obecne gabaryty istniejącego obiektu sytuują go jako parterowy budynek stanowiący uzupełnienie zabudowy historycznej. Realizacja nadbudowy tego budynku o jeszcze jedną kondygnację, wpłynęłaby niekorzystnie na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy tego obszaru poprzez znaczne osłabienie dominującego charakteru sąsiedniego budynku mieszkalnego i dalsze ograniczanie otwarć na wnętrza działek. Fakt dokonania negatywnych przekształceń w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru nie uzasadnia dopuszczania do dalszej jego degradacji. Ponadto, Minister ocenił - organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że obecnie złożona dokumentacja projektowa, wykonana w grudniu 2015 r., obejmuje analogiczny zakres robót budowlanych do zamierzenia będącego przedmiotem rozpatrzenia decyzją [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], z wyjątkiem kilku szczegółów, np. zmienioną wielkością otworów okiennych. Ww. decyzją organ ochrony zabytków nie pozwolił na nadbudowę przedmiotowego budynku, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymał tę decyzję. W tej sytuacji brak jest podstaw do zmiany stanowiska organu konserwatorskiego co do meritum sprawy. W posumowaniu Minister stwierdził - w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, uzasadniona jest odmowa udzielenia pozwolenia na wnioskowane roboty budowlane. Wobec chronionych wartości wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", dookreślonych w ustaleniach planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, realizacja wnioskowanych prac jest nie dopuszczalna. Istnieje bowiem, jak wykazano powyżej, kolizja zamierzonej inwestycji z chronionymi wartościami zabytkowymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł J. Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7 oraz art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, iż forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w sposób dowolny rozszerzana i interpretowana przez organy ochrony konserwatorskiej, co prowadzi do konkluzji, że organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na braku wskazania w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "[...]" wpisany do rejestru zabytków, jak również poprzez niewskazanie podstawy uznania przez organy, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązują dla planowanej inwestycji jako dla obiektu niebędącego obiektem podstawowym na nieruchomości oraz w sytuacji gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. uzgodnił projekt planu miejscowego "bez uwag", ponadto poprzez uznanie, że cyt. "załączony projekt "Nadbudowa z rozbudową budynku o część mieszkalną, dz. ew. [...] ul. E. [...] projekt autorstwa techn. M. P. z grudnia 2015 r. jest co do zasady tożsamy z projektem "Nadbudowa z rozbudową budynku o część mieszkalną, dz. ew. [...] ul. E. [...] projekt autorstwa techn. M. P. z grudnia 2015 r.". Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Skarżący wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem o zezwolenie na nadbudowę opisanego szczegółowo powyżej budynku. Nieruchomość, na której jest zlokalizowany położona jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsprzecznie projektowana nadbudowa o poziom mieszkalny - jest w tym zakresie zgodna z miejscowym planem. Powołane zapisy planu zakładają ponadto, że maksymalna wysokość zabudowy projektowanej w nawiązaniu do istniejącej podkreślmy w nawiązaniu do sąsiadującej zabudowy, zlokalizowanej min. przy ulicy E., ma wynosić 12 m. Projektowana inwestycja zakłada nadbudowę istniejącego budynku do wysokości ok. 6 m. Organ konserwatorski miał podstawy do rozpoznania sprawy uzgodnienia przedmiotowego projektu. Ustalone w miejscowym planie - uchwalonym na podstawie starego porządku planistycznego, co szczegółowo organ wyjaśnił - zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają kontroli organu ochrony zabytków planowanego przedsięwzięcia budowlanego, z punktu widzenia podstawowej formy i ochrony, jaką jest wpis do rejestru zabytków. Sąd stwierdza - wbrew stanowisku skarżącego organ wskazał i wyczerpująco omówił przesłanki oceny, że planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "[...]" wpisany do rejestru zabytków. Przypomnijmy - przedmiotowy budynek powstał jako nadbudowa podziemnego garażu. Był zrealizowany na działce, która została wtórnie wyodrębniona poprzez wydzielenie z pierwotnej historycznej działki budynku mieszkalnego w obrysie jego murów obwodowych z pozostawieniem na obszarze tej działki garażu funkcjonalnie powiązanego z tym budynkiem. Na realizację robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku pozwolił [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., stwierdzając, że gabaryty i charakter planowanego pawilonu usługowego będą stanowić formę uzupełnienia istniejącej zabudowy historycznej i nie będą nad nią dominować, wpisując się w charakter zabudowy przedwojennej. W nawiązaniu do takiej "przeszłości" obiektu organ stwierdził, że jego obecne gabaryty sytuują go jako parterowy budynek, nadbudowa budynku o jeszcze jedną kondygnację, wpłynęłaby niekorzystnie na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy tego obszaru poprzez znaczne osłabienie dominującego charakteru sąsiedniego budynku mieszkalnego i dalsze ograniczanie otwarć na wnętrza działek. uzupełnienie zabudowy historycznej. Fakt dokonania już wcześniej negatywnych przekształceń w obrębie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru nie uzasadnia dopuszczania do dalszej jego degradacji. W świetle przytoczonej powyżej argumentacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organ nie przedstawił jakie motywy kierowały nim przy wydaniu zaskarżonych decyzji. Organ jasno przedstawił jakie chronione wartości mogłyby zostać planowaną inwestycją naruszone. Organ tylko na marginesie argumentacji, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia ocenił, że projekt obecnie mu przedłożony różni od wcześniej przedkładanego zaledwie kilka nie istotnych szczegółów. W kontekście podstawowej argumentacji organu ten wątek nie musiał być szczegółowo rozwijany. W tym miejscu wskazać należy, że w nawiązaniu do stanowiska organu nie jest precyzyjnie sformułowany zarzut i uzasadnienie skargi – cyt. "organ uznał, iż planowana inwestycja "Nadbudowa z rozbudową budynku o część mieszkalną, dz. ew. [...] ul. E. [...] projekt autorstwa tech. M. P. z grudnia 2015 r. jest co do zasady tożsamy z projektem "Nadbudowa z rozbudową budynku o część mieszkalną, dz. ew. [...] ul. E. [...] projekt autorstwa tech. M. P. z grudnia 2015 r." Sąd podkreśla - zgodnie z treścią art. 4 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2231/14, LEX nr 2108461 - wpisanie do rejestru zabytków zespołu budowlanego, w którego skład wchodzi określony budynek oznacza, że również jego zewnętrzne elementy są objęte ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie ochrony zespołu budowlanego. Konserwator w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna, i jak należy go chronić. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).