VII SA/Wa 203/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "D." w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "D." w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej ,,[...]" od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej ,,[...]" w W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. B. wraz z przebudową infrastruktury technicznej, na terenie działek nr ew. [...] przy ul. B. w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem oraz nadbudowy budynku przy ul. B. (dz. nr ew. [...] w W. jest zgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu Odwołującej się, iż zatwierdzony projekt budowlany nie uwzględnia nadbudowy wszystkich budynków wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy Wojewoda [...] uznał go za bezzasadny. Wskazał bowiem, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Podniósł, że inwestor przewiduje nadbudowę budynku 3B oraz budynku przy ul. B. w następnym etapie robót i w związku z tym nie są one przedmiotem zaskarżonej decyzji nr [...]. Ponadto nawiązując do zarzutu dotyczącego bilansu miejsc parkingowych oraz kolizyjności ciągu pieszego organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajduje on uzasadnienia, bowiem przedstawiony projekt został pozytywnie zaopiniowany przez Inżyniera Ruchu - opinia komunikacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Wojewoda [...] uznał również, że analiza przesłaniania widoku z okien budynków sąsiednich, w tym budynku przy ul. D., jest przedstawiona w załączniku graficznym dołączonym do projektu i wynika z niej, iż zostały spełnione wymogi zawarte w § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690), bowiem wysokość 36,40m dla najwyższej części budynku jest wysokością w stosunku do poziomu 0.00m budynku, natomiast wysokość przesłaniania mierzona od poziomu parapetów okien budynku przesłanianego wynosi dla odległości od attyki 34,40m, a dla odległości od obniżonej części klatki schodowej nr 3 budynku projektowanego wynosi mniej niż 33,0m. Ponadto – w ocenie organu - przedstawiony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczące zachowania odległości ścian budynku od granicy działki – 3 m dla ścian bez otworów okiennych i drzwiowych oraz 4 m dla ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa ,,[...]" zarzuciła, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie przewiduje nadbudowy budynku przy ul. B., co jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto Inwestor zobowiązany był przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Tymczasem nie oznaczono w zatwierdzonym projekcie budowlanym nadbudowy budynku przy ulicy B., co stanowi naruszenie przepisu art. 33 ust. 1 zd. 3 prawa budowlanego albo też decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła, iż niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy jest etap drugi zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z którym budynek 3b przy ul. B. zostanie nadbudowany o trzy kondygnacje, ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy ustala się, że budynki przy ul. B. winny być nadbudowane o jedną lub dwie kondygnacje. Skarżąca podniosła ponownie także kwestię bilansu miejsc postojowych dla obiektów istniejących i projektowanych. W szczególności zarzuciła brak określenia bilansu miejsc dla wszystkich budynków na obszarze kwartałem ulic B., W., O. i D., a w konsekwencji nie można uznać, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy; Skarżąca zarzuciła również, iż nie został zachowany, nałożony decyzją o warunkach zabudowy, wymóg bezkolizyjnego ciągu pieszego wzdłuż ulicy B., ponieważ oprócz wjazdu do garażu podziemnego projekt przewiduje jeszcze jedno przecięcie ciągu pieszego wzdłuż ulicy B. w postaci wjazdu na osiedle. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" ponowiła także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego oraz § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Skarżącej odległość planowanego, nowobudowanego budynku przy zbiegu ulic D. i B. od budynku przy ul. D. jest zbyt bliska, aby zostały spełnione warunki określone w § 13 ust. 1 przedmiotowego aktu wykonawczego. Budynek ten, którego wysokość wynosi 36,4 m znajduje się w odległości znacznie mniejszej od wymaganej w § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b odległości 35 m; Dodatkowo w aktach administracyjnych brak jest aktualnego odpisu Krajowego Rejestru Sądowego wnioskodawcy, inwestor nie uzgodnił ze [...] Przedsiębiorstwem Energetyki Cieplnej warunków dostawy ciepła, natomiast linia zabudowy ul. B. na odcinku od budynku nr 3 do ul. D. ustalona jest niezgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164 poz. 1588 z dn. 19 września 2003 r.). Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 44/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ,,[...]" Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1604/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu NSA uznał, że podnoszone przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzuty nie zostały w sposób wystarczający rozpatrzone i ocenione zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Sąd zwrócił uwagę, że podstawowe znaczenie w aspekcie zachowania wymogów normatywnych odnoszących się do zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku strony skarżącej ma kwestia odległości pomiędzy budynkami inwestora (nowobudowanym oraz nadbudowywanym) i budynkiem skarżącego, a także wysokość budynków objętych zaskarżoną decyzją. Dlatego najistotniejsze jest odniesienie się do znajdujących się w dokumentacji projektowej wymiarów odległości pomiędzy budynkami i ich wysokości i wyjaśnienie, czy udzielenie pozwolenia na budowę nie narusza wymogu naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kolejną kwestią, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny jest wymóg dokonania oceny, czy organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo przyjął, że jest ona zgodna z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności z zakresie zapewnienia miejsc parkingowych. W ocenie Sądu odnosi się to także do kwestii nieuwzględnienia w planie zagospodarowania działki wszystkich zamierzeń budowlanych inwestora objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, który wymaga w razie realizacji tylko wybranych obiektów, przedstawienia całego zamierzenia budowlanego, które w niniejszej sprawie wskazano w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w projekcie zagospodarowania działki. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zachowanie wymogu określonego w tym przepisie ma w niniejszej sprawie związek ze spełnieniem warunków określonych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na terenie należącym do inwestora, co niewątpliwie wiąże się z interesem prawnym skarżącej, zajmującej teren sąsiadujący z tym, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, iż w toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] nie odniósł się do wszystkich zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r., dodatkowo ograniczając się do lakonicznych twierdzeń dotyczących zgodności ww. decyzji z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uwaga ta odnosi się w szczególności do zarzutu dotyczącego bilansu miejsc parkingowych oraz kolizyjności ciągu pieszego. Dokonując właściwej oceny zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wystarczy – jak uczynił to Wojewoda [...] – powołać się na pozytywną opinię Inżyniera Ruchu z dnia [...] grudnia 2004 r. To właśnie rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie właściwej oceny i rozważenie wszystkich zarzutów strony niezadowolonej z decyzji wydanej w pierwszej instancji. Działanie organu odwoławczego uchybiające tym regułom powoduje naruszenie prawa strony do powtórnego, wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia całości sprawy administracyjnej. W ocenie Sądu Wojewoda [...] zobowiązany był odnieść się do wszystkich zarzutów i uzasadnić zaskarżoną decyzję w sposób odpowiadający regułom określonym w art. 107 kpa, przede wszystkim poprzez wskazanie dlaczego określone fakty uznał za bezsporne i udowodnione, a innym odmówił wiarygodności. Za daleko niewystarczające – szczególnie przy tak dużej inwestycji i sprawie administracyjnej o skomplikowanym materiale dowodowym – należy uznać odniesienie się tylko do kilku wybranych przykładowo kwestii bez uzasadnienia w pozostałym zakresie. Dotyczy to w szczególności kwestii bilansu liczby miejsc postojowych, w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zachowania przez inwestora przepisu art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego a zatem w zakresie prawidłowego projektu zagospodarowania terenu planowanych wszystkich zamierzeń inwestycyjnych. Dodatkowo organ administracji architektoniczno-budowlanej – jak słusznie podniosła Skarżąca – nie może jedynie powoływać się na dokumenty dostarczone przez inwestora np. dotyczące tzw. przesłaniania budynków sąsiadujących, bez pogłębionej ich analizy w kontekście zachowania odległości i zgodności z przepisami prawa. W ocenie Sądu poważne wątpliwości w zakresie zgodności z decyzją Prezydenta [...] z dnia 15 listopada 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywołuje zachowanie odpowiedniej liczby miejsc postojowych przez inwestora. Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziała w kwartale ulic: B., W., O. i D. zachowanie odpowiedniej liczby miejsc postojowych w oparciu o bilans dokonany zgodnie ze wskaźnikami: 1 miejsce parkingowe/na 1 mieszkanie oraz 10-15 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni dla biur i usług. Tymczasem w projekcie zatwierdzonym kontrolowana decyzją inwestor przewidział 210 miejsc postojowych jedynie dla planowanej inwestycji nie dokonując bilansu tych miejsc w oparciu nie tylko o projektowaną zabudowę ale także biorąc pod uwagę wszystkie istniejące budynki w kwartale ulic: B., W., O. i D.. Należy w tym miejscu podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest bezwzględnie związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może zapisów zawartych w tej decyzji interpretować w sposób dowolny. To ustalenie zawarte w decyzji powinno zostać bardzo dokładnie porównane z danymi zawartymi w projekcie a w razie rozbieżności organ powinien wezwać inwestora do dokonania ewentualnych uzupełnień. Na inwestorze ciążył zatem obowiązek przedstawienia prawidłowo skonstruowanego bilansu miejsc postojowych, wobec czego organ odwoławczy powinien tę kwestię dokładnie zbadać, a w razie potrzeby uzupełnić materiał dowodowy. Zastrzeżenia wywołuje także kwestia zachowania § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie do tego przepisu odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Prawodawca zdecydował, że wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. Do oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi nie wystarczy wskazać na znajdującą się w aktach sprawy analizę przesłaniania przedstawioną przez inwestora. Organ zobowiązany jest także dokonać odpowiednich obliczeń mając na uwadze treść cytowanego § 13 ww. rozporządzenia, w szczególności, gdy już z samej analizy przedstawionej przez inwestora wynika, że odległość pomiędzy nowoprojektowanym budynkiem wielorodzinnym u zbiegu ulic B. i D. a budynkiem D. może być mniejsza od wymaganej cytowanym przepisem. Ponadto ponownej analizy wymaga projekt zagospodarowania działki sporządzony przez inwestora w odniesieniu do projektowanej inwestycji. W szczególności należy podnieść, iż projekt zagospodarowania terenu powinien być sporządzony dokładnie tak samo jak w przypadku części składowej projektu budowlanego dla całej inwestycji, czyli także nieobjętej pozwoleniem na budowę i wieloetapowej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 zd. trzecie jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Podkreślenia wymaga, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien odpowiadać wymogom ustawowym tj. być sporządzony na aktualnej mapie, i obejmować określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Do ustalenia prawidłowości ww. planu zagospodarowania terenu nie wystarczy zatem stwierdzenie, iż obejmuje on swym obrysem oznaczonym w terenie odpowiednimi literami istniejące i projektowane obiekty budowlane. Powinien on być sporządzony jako część projektu dla wszystkich budynków a do tego określać m. in. wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] powinien mieć na względzie wytyczne zawarte w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1604/06. W szczególności organ odwoławczy powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej w szczególności w podniesionych wyżej budzących wątpliwości kwestiach. Wojewoda [...] może także uzupełnić materiał dowodowy korzystając z instrumentu określonego w art. 136 kpa. W przypadku natomiast, gdy organ stwierdzi, iż sporna inwestycja została już zrealizowana powinien - w przypadku gdy uzna wadliwość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] – uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W takim bowiem przypadku kończy się rola procesowa organów administracji architektoniczno-budowlanej a sprawa przechodzi do właściwości organów nadzoru budowlanego, które zobowiązane będą do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania zmierzającego do uzyskania przez inwestora decyzji umożliwiającej użytkowanie zrealizowanego obiektu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.