VII SA/Wa 203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. C. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 203/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIISA/Wa 450/09, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. C. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy istniejącego lokalu "E." na salę bilardową w budynku mieszkalno—usługowym przy ul. N. [...] w K, W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2006r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. C. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy istniejącego lokalu "E." na salę bilardową w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. N. [...] w K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K[...] z dnia [...] listopada 2006 r. W wyniku rozpatrzenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VIISA/Wa 450/09 uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. W powyższym wyroku Sąd ocenił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno zostać poddane weryfikacji. Dalej sąd wskazał, że jeśli "organ II-ej instancji stał na stanowisku, że prawo własności wspólnoty mieszkaniowej do nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja nie ma znaczenia dla oceny treści oświadczenia Inwestora z dnia [...] września 2006 r., to powinien swoje 1 stanowisko w tej kwestii należycie uzasadnić. Gdyby natomiast doszedł do wniosku, że złożone przez Inwestora oświadczenie było wadliwe albowiem w dacie jego złożenia nie dysponował on zgodą wspólnoty mieszkaniowej na taką inwestycję (która była potrzebna) to winien okoliczność tą ocenić w kontekście art. 156 §1 pkt 2 Kpa." Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w sprawie jest wiążąca dla organu administracji przy ponownym wydawaniu decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2009r. wezwał inwestora do przesłania dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] położoną w K., na cele budowlane a w szczególności zgody Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. N. [...] w K. W odpowiedzi na ww. wezwanie z dnia [...] października 2009 r., pełnomocnik inwestora pismem z dnia [...] października 2009 r. przesłał kopię dwóch umów ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży sporządzonych w formie aktów notarialnych Rep A [...] i Rep [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz mapę rzutu piwnic. Razem z ustanowieniem odrębnej własności lokaju dokonano sprzedaży udziału w częściach wspólnych budynku i nieruchomości gruntowej pod budynkiem oznaczonej jako działka nr [...] położonej w K. Przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy istniejącego lokalu "E." na salę bilardową w budynku mieszkalno - usługowym przy ul. N. [...] w K. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane obejmują podział samodzielnego lokalu Nr [...] i przypisanie garażu z dwoma miejscami postojowymi do lokalu "E.", który jest wydzielonym samodzielnym lokalem Nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że ściana działowa została zaprojektowana na części wspólnej nieruchomości — ciągu komunikacyjnym w pomieszczeniach piwnicy budynku przy ul. N. [...] w K. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale. Jest poza sporem, że inwestor nie miał zgody współwłaścicieli wyrażonej w uchwale wspólnoty mieszkaniowej. W tej sytuacji należy uznać, że skutecznie zostało podważone oświadczenie Inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością W związku z powyższym należy stwierdzić, że inwestor nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul N. [...] w K. Tym samym został rażąco naruszony 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy również wskazać, że inwestor nie przedstawił zaświadczenia wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym rażąco naruszył art. 71 ust. 2 ust. 4 Prawa budowlanego. M. C. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, wbrew ustaleniom organów prowadzących postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę tj. Prezydenta Miasta K., że ściana działowa została zaprojektowana na części wspólnej nieruchomości — ciągu komunikacyjnym w pomieszczeniach piwnicy budynku przy ul. N. [...]. W konsekwencji przyjęcia tego błędnego stanowiska organ uznał, że pozwolenie na budowę tej ścianki wymagało zgody Wspólnoty Mieszkaniowej zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali a brak zgody właścicieli wyrażonej w uchwale stał się podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący stanowczo podkreślił, że organ odwoławczy dokonał czynności, które wykraczają poza kognicję organu w postępowaniu nieważnościowym, albowiem dokonał nowych dowolnych ustaleń faktycznych, nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym Otóż organ I instancji doszedł do błędnego wniosku, że M. C. wykonał ściankę działową w części wspólnej ciągu komunikacyjnego. Ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tym zakresie są dowolne, sprzeczne z ustaleniami Prezydenta Miasta K. opartymi o projekt budowlany. Ustalenia, że ścianka jest na części wspólnej jest błędne, nie przekracza ona bowiem granicy między częścią wspólną a garażem, a w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie ma żadnych podstaw do ustalenia, że zbudowana jest na części wspólnej. Jak wynika z projektu budowlanego — ścianka działowa jest zaprojektowana w linii podciągu i ogranicza ona pomieszczenie do powierzchni własności inwestora. Z treści projektu wynika, że pomieszczenie to poprzednio posiadało funkcję garażu dwustanowiskowego dostępnego z komunikacji ogólnej garażu podziemnego wielostanowiskowego. Ścianka jest wykonana na części garażu należącej do S. C.. Ustalenia, że ścianka ta jest na części wspólnej jest dowolne. Skarżący wskazał także, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego nie doszło do połączenia dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość oraz nie nastąpił podział lokalu a zatem nie zachodzi sytuacja określona w art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali. Niesłuszne jest także, w ocenie skarżącego, stanowisko organu, iż doszło do rażącego naruszenia art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego na skutek nie przedstawienia przez inwestora zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zgodności zamierzenia użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor nie był wzywany do przedstawienia takiego dokumentu. Skoro natomiast Prezydent wydał decyzję to z pewnością znał plan. A zatem nie przedstawienie takiego zaświadczenia nie ma charakteru rażącego. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009r. w sprawie VII SA/Wa 450/09 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd zawarł ocenę, że stanowisko organu I instancji co do tego, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno zostać poddane weryfikacji jest prawidłowe. Sąd wskazał przy tym, że jeśli organ II instancji stał na stanowisku, że prawo własności wspólnoty mieszkaniowej do nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja nie ma znaczenia dla oceny treści oświadczenia Inwestora z dnia [...] września 2006 r., to powinien swoje stanowisko w tej kwestii należycie uzasadnić. Gdyby natomiast doszedł do wniosku, że złożone przez Inwestora oświadczenie było wadliwe albowiem w dacie jego złożenia nie dysponował on zgodą wspólnoty mieszkaniowej na taką inwestycję (która była potrzebna) to winien okoliczność tą ocenić w kontekście art. 156 §1 pkt 2 Kpa." A zatem Sąd wskazał i tym stanowiskiem związany był organ odwoławczy, że jeśli inwestor nie posiadał zgody Wspólnoty na realizację przedmiotowej inwestycji to jego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wadliwe a w konsekwencji decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie uszło jednak uwadze organu, że powyższa ocena wiąże organ jedynie przy przyjęciu, że prawidłowe jest ustalenie organu co do tego, że planowana inwestycja w części dotyczącej budowy ścianki działkowej miała zostać zrealizowana na części wspólnej nieruchomości. Takie ustalenia poczynił organ I instancji zaś w decyzji z dnia [...].01.2009r. (będącej przedmiotem kontroli przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 450/09) organ nie odniósł się do tej kwestii albowiem zupełnie w odmienny sposób ocenił sprawę z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 156§1 kpa. WSA nie jest również uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń. Tymczasem w niniejszej sprawie - co należy podkreślić - kwestia posadowienia ścianki działowej (na części wspólnej czy na części stanowiącej wyłączną własność S. C.) nie została należycie wyjaśniona. Co więcej zarzut taki - nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego został podniesiony w odwołaniu. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania i po uchyleniu decyzji z dnia [...].01.2009r. przez WSA miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej). W niniejszej sprawie okoliczność ta nie tylko nie została należycie wyjaśniona ale i organ nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Jedynie na marginesie wskazać należy, że z uzasadnienia organu I instancji wynika, że "zaprojektowana ścianka działowa grubości 12 cm została zaprojektowana na części wspólnej nieruchomości - ciągu komunikacyjnym w pomieszczeniach piwnicy". Rzeczą organu było szczegółowe podanie, który zapis projektu doprowadził do ustaleń, że budowa ścianki została zaplanowana na części wspólnej nieruchomości. Nie może wszak ujść uwadze, że na stronie 3 tegoż samego projektu (zatwierdzonego inkryminowaną decyzją) w pkt. 8 znajduje się zapis, że "projektuje się ściankę działową w linii podciągu ograniczając pomieszczenie do powierzchni własności inwestora (...). W trakcie wznoszenia budynku została wykonana ścianka działowa wydzielająca pomieszczenia piwnic z ogólnej powierzchni garażu. Pozostawienie lub wyburzenie tej ścianki pozostawia się w gestii administracji budynku". Powyższe wskazywałoby na inne niż to ocenił organ I posadowienie ścianki. Dla ustalenia powyższej okoliczności organ winien był dokonać analizy projektu budowlanego z tym, że jakiekolwiek wątpliwości organu w tym zakresie nie mogą być wyjaśniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu tym bowiem obowiązkiem organu jest zbadanie czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wymieniona w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Reasumując - obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu w tym również w zakresie prawidłowości ustaleń organu co do posadowienia ścianki działowej. Organ będzie związany oceną prawna zawartą w wyroku WSA z dnia 9.06.2009r. jedynie w przypadku stwierdzenia, że ustalenia te są prawidłowe. Trafny jest również zarzut skarżącego co do tego, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby w wyniku realizacji inwestycji doszło do poddziału lub połączenia lokali w rozumieniu art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000r. nr 80 poz. 903). Wprawdzie zgodnie z treścią zdania 1 tego przepisu połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca w przepisie tym zobowiązał do uzyskania zgody właścicieli jedynie w sytuacji gdy dochodzi do połączenia (podziału) lokalu w sensie prawnym. W konsekwencji zatem takich podziałów powstałyby inne samodzielne lokale w rozumieniu art. 2 ust. 2 tej ustawy. Tymczasem - jak słusznie podniósł skarżący - w niniejszej sprawie nie doszło do prawnego połączenia lokalu nr [...] (lokalu handlowo - usługowego) i lokalu nr [...] (lokalu mieszkalnego, do którego przynależały miejsca parkingowe w garażu podziemnym), a jedynie do ich połączenia w sensie faktycznym. W dalszym ciągu w sensie prawnym lokale te pozostały w niezmienionym kształcie. Brak jest zatem przepisu prawnego, który zostałby naruszony, co więcej w sposób rażący, który nakazywałby uzyskanie zgody wszystkich właścicieli na dokonanie tego rodzaju połączenia. W szczególności nie doszło do naruszenia (ani zwykłego ani rażącego) art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali. I wreszcie racje ma organ odwoławczy co do tego, że kontrolowana przez niego decyzja została wydana bez uprzedniego uzyskania zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego. Nie można jednak podzielić stanowiska organu co do tego, że brak tego zaświadczenia skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem tego przepisu. Nie może wszak ujść uwadze, że inwestor na żadnym etapie postępowania zwykłego nie był wzywany do składania takiego zaświadczenia. A zatem nie można zarzucić decyzji rażącego naruszenia tego przepisu. Co więcej nawet gdyby decyzja ta była wydana bez takiego zaświadczenia lecz po uprzednim wezwaniu do złożenia zaświadczenia to rażącego naruszenia prawa można byłoby doszukiwać się jedynie w sytuacji gdyby inwestycja ta faktycznie nie była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Kwestia zgodności z zapisami planu lub decyzji o warunkach nie była natomiast wyjaśniona przez organ w niniejszej sprawie. Reasumując zaskarżoną decyzją organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2006r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicy istniejącego lokalu "E." na salę bilardową w budynku mieszkalno -usługowym została wydana z rażącym naruszeniem prawa co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Innymi słowy zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77§1, 107§3 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę zawartą w wyroku WSA z dnia 9.06.2009r. A zatem obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej analizy projektu budowlanego pod kątem ustalenia miejsca posadowienia ścianki działowej. W zależności od wyników tych ustaleń organ oceni decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156§1 kpa biorąc pod uwag ocenę prawną zawartą w wyrokach j.w. Dodatkowo organ oceni czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (także z tej daty) i oceni tę okoliczność pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156§1 kpa. Mając powyższe na uwadze - na mocy art. 145§1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.