VII SA/Wa 2030/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.A. w W., jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Wskazanym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. organ nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego -na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623)- po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego dwóch biegów schodowych znajdujących się na działce nr ewid. [...], prowadzących na perony nr 2 i 3 dworca PKP T. z wiaduktu drogowego należącego do ciągu ulicy N. w T., nałożył na zarządcę P. S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej dwóch biegów schodowych znajdujących się na działce nr ewid. [...] należącej do terenów zamkniętych, prowadzących z wiaduktu drogowego na perony nr 2 i 3 dworca PKP T., w terminie do 15 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż po przeprowadzeniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. czynności kontrolnych schodów prowadzących z wiaduktu drogowego w ciągu ulicy N. w T. na perony dworca w T., stwierdził widoczną korozję elementów nośnych schodów i obramowań stopnic. Biorąc pod uwagę te ustalenia, powziął wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowych schodów i za konieczne uznał zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej ww. schodów. Organ wojewódzki wskazał też, że działka na której posadowione są przedmiotowe schody, ma status obszaru kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.). Dodatkowo ww. działka, zgodnie z decyzją Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 2009 r. Nr 14, poz. 51), należy do terenów zamkniętych. W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka Akcyjna P. z siedzibą w W., podniosła, iż wiadukt drogowy należący do ciągu ulicy N. w T. nie jest jej własnością, a biegi schodowe biegnące z tego wiaduktu są integralną częścią konstrukcyjną tego wiaduktu, od chwili oddania go do eksploatacji. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy przede wszystkim zaznaczył, iż w sprawie nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, a podstawą nałożenia tego obowiązku było stwierdzenie podczas oględzin złego stanu technicznego spornego w sprawie obiektu, tj. dwóch biegów schodowych z wiaduktu drogowego, prowadzących na perony dworca PKP w T. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w sprawie nie ma sporu co do zasadności nałożenia ww. obowiązku, spór dotyczy natomiast podmiotu określonego w zaskarżonym postanowieniu jako zobowiązanego do jego wykonania. Rozważając tę kwestię organ odwoławczy wskazał, iż adresatem postanowień przewidzianych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podał następnie, że zgodnie z informacją Starosty T., działka nr ewid. [...] w T. stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Oznacza to, że przedsiębiorstwo P. S.A. jest w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego właścicielem nieruchomości, na której położony jest objęty nakazem obiekt budowlany. Z mocy art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), P. S.A. wstępują w prawa i obowiązki P. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, definiowanymi art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.). I dalej, organ odwoławczy podał, iż na działce nr ewid. [...], obręb [...] T., został zlokalizowany wiadukt drogowy należący do ciągu ulicy N. w T. (drogi powiatowej Nr [...]) oraz dwa biegi schodowe spełniające rolę zejścia publicznego z chodnika ulicy N. na perony nr 2 i 3 dworca PKP T. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt (zejścia na perony) stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Stan własności obiektu budowlanego (nieruchomości, na której jest zlokalizowany) nie przesądza jednak o podmiocie zobowiązanym za utrzymanie tego obiektu. W przypadku dróg publicznych podmiot odpowiedzialny za utrzymanie został jednoznacznie wskazany w przepisie prawa rangi ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy m.in. utrzymywanie drogowych obiektów inżynierskich (wiaduktu) i innych urządzeń związanych z drogą. Powyższe nie przesądza jednak o tym, że utrzymanie zejść publicznych z chodnika ulicy N. na perony dworca PKP T. należy do zarządcy drogi publicznej. Zgodnie z art. 30 ustawy o drogach publicznych, utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. Analogicznie, utrzymywanie dwóch biegów schodowych spełniających rolę zejść publicznych z chodnika ulicy N. na perony dworca PKP T. należy do zarządzającego działką nr ewid. [...], a więc do P. S.A. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. skarżąca Spółka – P. S.A. w W., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż jest ona właścicielem lub zarządcą dwóch biegów schodowych oraz art. 30 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że ciągi schodowe stanowią zjazd z drogi publicznej i utrzymanie ich należy do właściciela lub użytkowników gruntów przyległych do drogi. W uzasadnieniu skargi, nie zgadzając się z argumentacją GINB, skarżąca podniosła, iż dworzec kolejowy i perony w T. mają połączenie z drogą publiczną usytuowaną przed dworcem poprzez tunel podziemny, do którego prowadzi zejście z peronów nr 2 i 3 do wyjścia przed budynkiem dworca. Przejście podziemne łączy też obydwa perony nr 2 i 3. Reasumując, biegi schodowe nie stanowią koniecznej drogi dojścia do drogi publicznej oraz w żadnym przypadku nie spełniają roli przejścia z peronu na peron. Funkcje tę mylnie założył GINB w wydanym postanowieniu. Nadto, skarżąca Spółka podała, iż zarządca drogi budując wiadukt nad linią kolejową wybudował równocześnie zejścia na perony z wiaduktu, o które P. nie zabiegało. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 20 września 1998 r. (Dz. U. z 1998 r., Nr 151, poz. 987) określa podział budowli kolejowych. Wśród nich znajdują się przejścia nad torami i pod torami. Do kładek dla pieszych nad torami prowadzą schody i te schody stanowią integralną część kładki i są przedmiotem utrzymania skarżącej. Natomiast schody stanowiące zejście z wiaduktu drogowego stanowią integralną część wiaduktu i są utrzymywane przez właściciela wiaduktu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie o zasadności nałożenia obowiązku na skarżącą Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w sprawie dotyczącej stanu technicznego dwóch biegów schodowych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w T., prowadzących na perony nr 2 i 3 dworca PKP w T. z wiaduktu drogowego należącego do ciągu drogi powiatowej - ulicy N. w T. Zaskarżonym orzeczeniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie organu wojewódzkiego z [...] czerwca 2011 r., GINB podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w ww. postanowieniu. Za konieczne w okolicznościach sprawy uznał bowiem zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i w oparciu o ten przepis nałożenie obowiązku wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego powyżej opisanego obiektu na zarządcę kolei – P. S.A. w W. -W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że okoliczności faktyczne uzasadniały skorzystanie z uprawnienia jakie daje organom przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnienia w tym miejscu jednak wymaga, iż zgodnie z tym przepisem -art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego- organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika więc, iż stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno-budowlanym jak i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane w oparciu o omawiany przepis ma bowiem charakter dowodowy i takim celom służy. Przy czym, zaznaczyć trzeba, iż skorzystanie z uprawnienia określonego w ww. przepisie nie może być stosowane dowolnie i bez żadnych ograniczeń. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie omawianego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "w razie powstania uzasadnionych wątpliwości" i wymienia trzy kategorie przesłanek, od których uzależnia możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z treści tego przepisu bezspornie wynika więc także, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać istnienie w sprawie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, organ wojewódzki orzekając w sprawie w I instancji w sposób wystarczający wykazał, iż w sprawie występują takie wątpliwości co do stanu technicznego schodów prowadzących z wiaduktu drogowego na perony dworca PKP w T. które uzasadniały zastosowanie cyt. powyżej normy prawnej. Uzasadnienie organu I instancji w tym zakresie nie jest dowolne, albowiem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (v. m.in. protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2011 r.). Ustalenia organu w tym zakresie nie były kwestionowane w toku postępowania, zostały też podtrzymane w sprawie przez organ odwoławczy. Reasumując, dokonując oceny sprawy ww. zakresie Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. -Sąd nie dopatrzył się również żadnych wadliwości w postępowaniu organu z uwagi na nałożenie w trybie art. 81c ust. 2 obowiązku na zarządcę kolei. Zarzuty skargi w istocie dotyczą tylko tej kwestii i sprowadzają się do zanegowania argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Przypomnieć zaś trzeba, iż organ ten w uzasadnieniu wydanego orzeczenia zastosował analogię i przyjął, że skoro na zasadzie art. 30 ustawy o drogach publicznych utrzymywanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, to również utrzymywanie biegów schodowych spełniających w omawianym przypadku rolę zejść z chodnika ulicy N. na perony dworca PKP T., należy do zarządzającego działką (na którą zejścia te prowadzą), a więc zarządcy kolei. Choć ten argument przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu nie jest zbyt trafiony, to jednak wydane w sprawie rozstrzygnięcie (wobec obowiązujących przepisów prawa, zawartych w aktach prawnych przytoczonych w jego uzasadnieniu), jest zdaniem Sądu prawidłowe. Tym samym Sąd przyjął, iż powyższa wadliwość organu odwoławczego, oceniana w kontekście art. 107 § 3 k.p.a., nie miała istotnego znaczenia i wpływu na końcowy wynik sprawy. Stąd też chociaż Sąd dostrzegł pewne wadliwości w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, nie uznał za konieczne orzec o jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze, iż stosownie do treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązek w tym przepisie przewidziany może być nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Sąd miał też na względzie, że sprawa dotyczy schodów stalowych z wiaduktu drogowego (znajdującego się w ciągu drogi powiatowej), prowadzących z tego wiaduktu na perony nr 2 i 3 dworca PKP w T. Schody te znajdują się na działce nr ewid. [...] w T., będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (v. wypis z rejestru gruntów znajdujący się w aktach sprawy) i stanowiącej teren zamknięty (na mocy decyzji Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r., Dz. Urz. MI Nr 14, poz. 51). W kontekście przywołanych okoliczności Sąd wziął także pod uwagę, iż zgodnie z przepisem z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", P. S.A., z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstępuje w prawa i obowiązki P. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2 (tj. ustawy o transporcie kolejowym) i na podstawie art. 15 ust. 4 omawianej ustawy staje się zarządem kolei, w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 14 ust. 2 pkt 2. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4a, P. S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Zaznaczyć należy, iż wyłączenie w tym przepisie przewidziane obejmuje obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym. Wyłączenie, o którym mowa w ust. 4a, nie obejmuje bowiem budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych i tym samym nie dotyczy m.in. budowli służących przejściu osób nad linią kolejową z dworca kolejowego na peron i miasto (art. 15 ust. 4b). W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania są schody prowadzące z wiaduktu drogowego na perony dworca PKP, które stosownie do przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987), stanowią budowlę kolejową, a nadto - znajdują się (bezspornie) na gruncie wchodzącym w skład linii kolejowych. Wskazać bowiem przy tym trzeba, że zgodnie z ww. art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, linia kolejowa oznacza drogę kolejową mająca początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami. Konkludując, powyższe przepisy świadczą o zasadności obciążenia skarżącej Spółki obowiązkiem przewidzianym w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego a związanym ze złym stanem technicznym dwóch biegów schodowych prowadzących z wiaduktu drogowego na perony dworca PKP w T. Przedmiotowe w sprawie schody z wiaduktu stanowią -zdaniem Sądu- element infrastruktury kolejowej mający zapewnić obsługę pasażerów kolei i takiego ich przeznaczenia nie zmienia fakt, iż dworzec kolejowy w T. jest skomunikowany z drogą publiczną także poprzez tunel podziemny (na co zwrócono uwagę w skardze). W konsekwencji przyjąć trzeba, że o ile sam wiadukt znajdujący się w ciągu drogi powiatowej podlega utrzymaniu przez zarządcę drogi, o tyle schody z tego wiaduktu na obszar kolejowy (zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym), winny być utrzymywane przez zarządcę kolei. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia w sprawie art. 30 ustawy o drogach publicznych, przede wszystkim z tego względu, iż przepis ten nie stanowił bezpośredniej postawy prawnej wydanego i kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd jeszcze raz zauważa, iż argumentację GINB w kontekście tego przepisu należało uznać za wadliwą, tym niemniej z pozostałych regulacji prawnych przytoczonych przez ten organ wynika podstawa prawna do nałożenia obowiązku w przedmiotowym w sprawie zakresie na skarżącą Spółkę. Stąd też Sąd uznał, iż dostrzeżona nieprawidłowość w działaniu organu nie miała istotnego znaczenia w sprawie, a tylko taka mogłaby spowodować uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.