VII SA/Wa 2030/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala. II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ, GINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia, na wniosek E. S. nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ż. , gm. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że E. S.wystąpił z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...]. Z powodu braku dokumentów w powyższej sprawie Wojewoda [...] pismem z dnia 8 marca 2011 r., wystąpił do Starosty [...] o odtworzenie i przekazanie do organu akt dotyczących powyższej sprawy. Starosta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził odtworzenie projektu budowlanego i przesłał dokumenty do Wojewody [...], w związku z czym w dniu [...] września 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w powyższej sprawie. Po wniesieniu odwołania przez E. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] pismem z dnia 13 grudnia 2011 r. zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o przesłanie mapy lub wypisu z ewidencji gruntów obejmujących wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na czas wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stodoły tj. na rok 1969 oraz wszystkich współwłaścicieli po podziale działki nr [...]. Starostwo Powiatowe w W. przy piśmie z dnia 20 grudnia 2011 r. nadesłało: kopię rejestru gruntów założonego w 1961 r., według którego jako władające działki nr [...] wpisano S. M. i H. M.; kopię pierworysu z roku 1958 sporządzonego podczas nowego pomiaru wsi Ż.; kopię aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 r.; kopię decyzji Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.; wypis z rejestru gruntów; kopię mapy ewidencyjnej i kopę mapy zasadniczej działki nr [...]. Nadto E. S. przesłał postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2000 r., [...] kwietnia 2001 r. i [...] września 2001 r. o nabyciu spadku między innymi przez E. S. Do akt załączone zostały także kopie operatu pomiarowego ustalenia stanu posiadania wykonanego w 1958 r., protokołu ustalenia stanu władania gruntów na obszarze wsi Ż., gromady K. z dnia [...] listopada 1958 r. oraz oświadczenia H. M. i S. M. nadesłane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii Starostwa Powiatowego w W., a także protokoły z oświadczeń świadków R. M., T. K. M., S. M. z dnia [...] stycznia 2012 r. Po przeanalizowaniu zebranych dokumentów Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] w przedmiocie wydania H. M.pozwolenia na budowę stodoły na działce nr [...] położonej w miejscowości Ż. gm. K. W uzasadnieniu organ podał, że ustalił wszystkich następców prawnych H. M., uznając ich za strony prowadzonego postępowania oraz uzyskał dokumenty z których wynika, że budynek stodoły został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Organ podał, że z dokumentów geodezyjnych, w tym z oświadczenia H. M. i S. M.j można wywieść, że pomiędzy inwestorką – H. M., a babcią E. S. - Panią S. M. była zgoda, co potwierdzają w swoich oświadczeniach przesłuchani świadkowie tj. S. M. i R. M. twierdząc, że S. M. oraz ciotka skarżącego M. R. zgadzały się na budowę stodoły i nie wnosiły żadnych sprzeciwów w stosunku do prowadzonych inwestycji na działce nr [...] (później [...]). Organ wskazał, że twierdzenie to przyjął za prawdziwe nawet z samego faktu, że przez kilkadziesiąt lat nikt nie interweniował w tej sprawie, zaś E. S. nie podał świadków, którzy potwierdziliby jego wersję o braku zgody jego babci i matki na budowę ww. stodoły. Organ nie stwierdził, by skarżona decyzja naruszała którykolwiek z punktów przepisu art. 156 k.p.a. i dlatego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. S. zarzucając jawną stronniczość organu przejawiającą się koncentracją uwagi i gromadzeniu dowodów, które by mogły uzasadnić odmowę stwierdzenia nieważności wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji. Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w szczególności kto był właścicielem działki nr [...], naruszenie art. 8 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, celowe komplikowanie sprawy i zbieranie dowodów bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący zarzucił również obrazę art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze i stronnicze poszukiwanie dowodów, naruszenie art. 80 k.p.a. przez całkowicie dowolną, a zatem sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, oceną dotychczas zebranego materiału, w tym zupełne pominięcie złożonych przez wnioskodawcę dowodów, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez wydanie aktu administracyjnego, który nie odpowiada dyrektywom zawartym w tych przepisach, a w szczególności zupełny brak odniesienia się do dowodów i oświadczeń wnioskodawcy oraz wyjaśnienia, dlaczego pieczątkę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. opatrzoną datą [...] stycznia 1969 r. Wojewoda uznaje za decyzję administracyjną. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która obarczona jest najcięższymi wadami, takimi jak brak podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także wydana została dla osoby, która nie posiadała tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowano stodołę i nie było zgody właścicielki nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zebrany materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka inwestycyjna nr [...] położona w Ż. w dniu wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 1969 r. r., stanowiła współwłasność E. S., M. J. R. oraz H. M., zatem z uwagi na zaginięcie akt przedmiotowej sprawy należało zbadać, czy współwłaścicielki działki udzieliły zgody H. M. na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem organu sprzeczne oświadczenia nie pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy H. M. dysponowała zgodą na budowę spornej stodoły, czy też nie. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w żadnym wypadku nie rozwiewają wątpliwości dokumenty załączone do akt sprawy. Z przedłożonej dokumentacji w żaden sposób nie wynika, aby E. S. nie wyrażała zgody na realizację spornej inwestycji. W związku z powyższym organ podał, iż nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia - w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane. W odniesieniu do zarzutu, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. Nr [...] "obarczona była najcięższymi wadami takimi jak brak podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego" organ wskazał, że w związku z tym, że w aktach sprawy brak jest chociażby kserokopii weryfikowanego pozwolenia na budowę, nie jest możliwym jego zweryfikowanie pod kątem podnoszonych zarzutów. Organ wyjaśnił również, że pieczęć Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. opatrzona datą [...] stycznia 1969 r. nie została w żadnym wypadku uznana za decyzję udzielająca pozwolenia na budowę, lecz stanowi dowód, iż ww. decyzja faktycznie została wydana. Organ za bezzasadne uznał również zarzuty dotyczące stronniczego rozpatrzenia sprawy, bowiem zdaniem organu w sytuacji, gdy organ wojewódzki nie mógł zweryfikować zarzutu dotyczącego niewykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania działką inwestycyjną na cele budowlane w oparciu o akta sprawy dotyczące pozwolenia na budowę, wystąpił zarówno do wnioskodawcy, jak i do następców prawnych H. M. o wskazanie świadków, którzy potwierdzą bądź zaprzeczą ww. zarzutowi. Skargę złożył E. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący powyższej decyzji zarzucił: - brak bezstronności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czego przejawem są bezpodstawne, sprzeczne z materialnym prawem administracyjnym i prawem cywilnym ustalenia co do tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej nr [...] wbrew treści przedłożonych dokumentów, - rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony postępowania na okoliczność podnoszone we wniosku i pismach co do braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowano stodołę i braku zgody matki skarżącego, a także brak rzetelnej i wnikliwej analizy przedłożonych dokumentów, - rażące naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. przez pozbawienie wnioskodawcy prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym udziału przy przesłuchaniu samowolnych inwestorów w dniu 26 stycznia 2012 r., co ułatwiło złożenie fałszywych zeznań, - naruszenie art. 80 k.p.a. przez zupełnie dowolną i sprzeczną z zasadą swobodnej oceny dowodów, ocenę zebranych dowodów, w tym całkowicie bezpodstawne i nieuprawnione stwierdzenie, że H. M. była w 1969 r. współwłaścicielką działki [...], - obrazę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która w oczywisty sposób naruszała prawo współwłaścicielek działki nr [...] tj. E.S.i M. R. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody [...] odpowiadają przepisom prawa co czyni skargę nieuzasadnioną. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności przez organy obu instancji było ustalenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy ( w tym brak chociażby kserokopii weryfikowanego pozwolenia na budowę), pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ż., gm. K., przede wszystkim z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961r Prawo budowlane ( Dz.U Nr 7, poz.46 z póż.zm) oraz z aktami wykonawczyni. Należy przy tym zauważyć, iż ustawa z 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, nie zawierała zapisu analogicznego do normy art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. zobowiązującego inwestora do złożenia oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( przed nowelizacją z 2003r. przepis ten wymagał wykazania się takim prawem). Ustawa z 1961r. obowiązująca w dacie udzielenia pozwolenia na budowę w art. 39 stanowiła iż udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego nie narusza praw osób trzecich. Brak jest również przepisu który nakładałby na inwestora obowiązek uzyskania od współwłaściciela nieruchomości zgody w formie pisemnej na realizację zamierzenia inwestycyjnego. Mając na uwadze cel postępowania nadzorczego trzeba stwierdzić, iż zadaniem organów prowadzących powyższe ustalenie było ustalenie czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na budowę stodoły na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości Ż., gm. K. dotknięta była którąkolwiek z wad opisanych w art. 156 kpa ze szczególnym uwzględnieniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organy prawidłowo ustaliły, iż działka inwestycyjna nr [...] położona w Ż. w dniu wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu [...] stycznia 1969 r. r., stanowiła współwłasność E. S., M. J. R. oraz H. M.. Wobec faktu zaginięcia akt przedmiotowej sprawy należało zbadać, czy współwłaścicielki działki udzieliły czy też nie zgody H. M. na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zasadnie organy przyjęły, iż sprzeczne oświadczenia nie pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że H.M. nie dysponowała zgodą na budowę spornej stodoły, zaś z przedłożonej dokumentacji w żaden sposób nie wynika, aby E. S. nie wyrażała zgody na realizację spornej inwestycji. W sprawie niniejszej organy zapoznały się ze stanowiskiem zarówno R. M. jak i S. M. którzy stanowczo twierdzili , iż siostry inwestorki M. R. oraz E. S. nigdy nie zgłaszały żadnych zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji o czym świadczy miedzy innymi ponad 40 letni okres w którym nie było żadnej negatywnej reakcji ze strony sióstr, jak E. S., twierdzącego, iż jego matka E. S. nigdy nie wyrażała zgody na zabudowę działki nr [...]. Nie wskazując które twierdzenia są prawdziwe , organ zasadnie przyjął, iż taka sytuacja nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia - w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - przepisu art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane a tylko takie jednoznaczne i nie budzące wątpliwości stwierdzenie stanowiłoby podstawę dla stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, iż w toku postępowania Wojewoda [...] pismem z dnia 13 grudnia 2011r. zwrócił się do skarżącego z prośbą o nadesłanie wymienionych dokumentów oraz wskazanie dwóch świadków, który poświadczą , iż E. S. nie wyraziła zgody na przedmiotową inwestycję na nieruchomości której była współwłaścicielką czym wypełnił w ocenie Sądu normę art. 80 kpa. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący nie skorzystał z tego środka dowodowego, natomiast R. M. jak i S. M. złożyli stosowne oświadczenia. Skarżący ograniczył się do zajęcia stanowiska w pismach kierowanych do organu, który jak wynika z uzasadnienia decyzji ze stanowiskiem tym się zapoznał. Należy także podkreślić, iż oświadczenia R. M. jak i S. M. zostały złożone w trybie przewidzianym w art. 75 § 2 kpa co czyni nieuprawnionym zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 79 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .