VII SA/Wa 2036/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. ([...]), którą organ ten stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007r. (nr [...]), w części obejmującej sposób rozwiązania niezbędnych warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia jej nieważności - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził jej nieważność w całości. Powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczeń biurowych I -go piętra na lokal gastronomiczny, w budynku przy ul. S. w P. , na działce nr [...], ark. [...], obręb P. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Wojewoda [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność ww. decyzji w zakresie sposobu rozwiązania niezbędnych warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, zaś w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Organ odwoławczy podniósł, że ww. decyzja z dnia [...] listopada 2007r. dotyczyła przebudowy lokalu gastronomicznego, który jest budynkiem użyteczności publicznej, o jakim mowa w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004r., Nr 109, poz. 1156). Organ przytoczył treść § 55 ust. 2 oraz § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia i podniósł, że z projektu budowlanego wynika, iż dostęp do lokalu gastronomicznego dla osób niepełnosprawnych będzie niemożliwy. Nadto, w opisie technicznym zawarta jest informacja, iż "ze względu na zabytkowy charakter klatki schodowej, która jest pod opieką Miejskiego Konserwatora Zabytków i dla zachowania jej oryginalnego charakteru oraz naturalnej bariery kilku ciągów schodów, prowadzących do Sali, nie przewiduje się wykonania WC dla osób niepełnosprawnych". Przy czym, w aktach sprawy nie ma uzgodnienia ministra o możliwości odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu, została zatem naruszona zasada zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania przez osoby niepełnosprawne z ww. lokalu gastronomicznego, co rażąco narusza § 55 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należało więc uchylić ww. decyzję Wojewody [...] w całości, gdyż nie można stwierdzić nieważności decyzji w zakresie nie objętym tą decyzją i nie znajdującym odzwierciedlenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Sporny lokal gastronomiczny, nie może istnieć bez dostosowania go do potrzeb osób niepełnosprawnych i w tym znaczeniu stanowi jedną całość. Skargę na to rozstrzygnięcie złożyła G. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności i zarzucając rażące naruszenie: - art. 7 i 8 kpa, polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony; -art. 107 § 3 kpa poprzez niewykazanie rażącego naruszenia prawa, oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego; * art. 11 kpa, polegające na niewypełnieniu obowiązku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowało się przy załatwianiu sprawy; * art. 16 kpa, polegające na naruszeniu zasady trwałości decyzji, * art. 139 kpa wobec wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej * art. 156, § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] listopada 2007r. rażąco narusza prawo, - art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki, * art. 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że przepisy dotyczące dostępu osób niepełnosprawnych muszą być spełnione w przypadku przebudowy pomieszczeń dokonywanej na poziomie jednej tylko kondygnacji, * brak interesu prawnego po stronie organów nadzoru budowlanego w stwierdzeniu nieważności decyzji, skoro decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Prezydent Miasta P. Skarżąca podniosła, że roboty budowlane wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę i zakończono, w tym również wszystkie roboty nakazane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została w całości wykonana, to jej skutki są nieodwracalne. Skarżąca odniosła się następnie do decyzji, w której organ zgłosił sprzeciw w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, a następnie podniosła, że organ w ogóle nie wykazał, że naruszenie ww. przepisów rażąco narusza prawo, czym uchybił art. 7, 8, 107 § 3 kpa. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że Miejski Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] stycznia 2008r. nie wyraził zgody na trwałe zainstalowane mechanicznego urządzenia, umożliwiającego dostęp osobom niepełnosprawnym na piętro budynku. W ocenie skarżącej, błędnie też przyjęto, że wymagania dotyczące dostępu osób niepełnosprawnych mają zastosowanie do przebudowy - remontu pomieszczenia, bez jakiekolwiek przebudowy istniejącego ciągu komunikacyjnego klatki schodowej i ingerencji w konstrukcję tego ciągu, co narusza art. 5 Prawa budowlanego. Nadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na którego wniosek wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji dodając, że zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie może być samodzielną i wyłączną podstawą do orzekania. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 kpa wyjaśnił, że mógł wydać przedmiotową decyzję, jeśli "rażąco narusza ona prawo lub interes społeczny, co w niniejszej sprawie miało miejsce". W dniu [...] stycznia 2009r. do Sądu wpłynęło pismo, w którym skarżący cofnął skargę na ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W związku z cofnięciem skargi ww. pismem, na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zw. dalej ppsa, skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W ocenie Sądu, cofnięcie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej wadą nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, sformułowaną w art. 139 kpa tj. zakaz reformationis in peius. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Ratio legis art. 139 kpa polega więc na zagwarantowaniu stronie wnoszącej odwołanie, że jej sytuacja nie ulegnie pogorszeniu w postępowaniu przed organem II instancji, o ile zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa lub interesu społecznego. W związku z powyższym, dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona tylko względami ochrony porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, gdyż tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni dopuszczalnym orzeczenie na niekorzyść strony; natomiast zwykłe naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W każdym zatem przypadku odstąpienia od zakazu reformationis in peius na organie odwoławczym spoczywa obowiązek szczegółowego wykazania, że zaszły nadzwyczajne okoliczności świadczące o tym, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny (por. wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005r, VII SA/Wa 1626/04, LEX nr 165003; wyrok NSA z dnia 12 marca 1986r, III SA 1398/85, ONSA 1987, nr 1, poz. 4; OSP 1988, z. 5, poz. 124). Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. Sp. z o.o., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007r. w całości, podczas gdy decyzją wydaną w I instancji Wojewoda [...], stwierdził nieważność ww. decyzji tylko w części obejmującej sposób rozwiązania niezbędnych warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego niewątpliwie zmieniło na niekorzyść sytuację prawną skarżącej, przy czym organ nie wykazał, że decyzja organu I instancji tj. decyzja Wojewody [...], rażąco narusza prawo bądź rażąco narusza interes społeczny. Wobec ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie stanowiska, że naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenia prawa, Sąd zobowiązany był do uznania cofnięcia skargi za niedopuszczalne i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (vide wyrok NSA z 6 lutego 1989r, IV SA 1101/88, ONSA 1989, nr 2, poz.71; wyrok WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2007r., IV SA/Po 255/06 niepubl. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo CH Beck, wyd. 8, str. 621, teza 7). Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem rozpatrzenie odwołania skarżącej z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 ww. ustawy.