VII SA/Wa 2037/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa/ uchylił w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującą Zakładowi Energetycznemu [...] - Teren S.A. Rejon Energetyczny W. rozbiórkę odcinka elektroenergetycznej linii napowietrznej średniego napięcia na wysokości działek nr ew. [...], [...] oraz elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia, na odcinku od projektowanej stacji do istniejącej linii napowietrznej niskiego napięcia na wysokości działki nr ew. [...] w ulicy [...] we wsi L. gm. W. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył M.R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż stwierdzenie nieważności jako nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzić nieważność można tylko wtedy, jeżeli w decyzji wystąpi przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz interpretowanych dosłownie oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani tez decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Jednocześnie podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzyga się jedynie w kwestii nieważności decyzji lub wydania jej z naruszeniem prawa, a nie o istocie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny uległ zmianie po wydaniu decyzji rozbiórkowej, bowiem Zakład Energetyczny [...] - Teren S.A. wraz z odwołaniem przedłożył projekt budowlany zamienny wykonanych robót, a tym samym wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]. Ponadto zauważył, iż w istocie organ powiatowy winien był przeprowadzić na nowo postępowanie z uwzględnieniem faktów wynikających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/04. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku M.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż weryfikując ponownie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. doszedł do wniosku, iż zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 138 kpa wniesienie odwołania przenosi na organ administracji publicznej kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. w dniu wydania przez siebie decyzji. Oznacza to, iż organ II instancji analizuje sprawę od momentu zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Nadto podkreślił, iż na ocenę kontrolowanej decyzji nie mogą mieć wpływu kwestie dotyczące własności, należące do sfery cywilnej. A w związku z tym roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie mogą natomiast negatywnie przesądzać o ważności decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.R. W skardze podał, iż jest jedynym właścicielem działki nr ew. [...] i nigdy nie wyrażał zgody na budowę na niej spornej napowietrznej linii energetycznej. Przedłożony zaś przez inwestora wraz z odwołaniem projekt zamienny jest tym samym projektem, jaki inwestor złożył wcześniej i którego zatwierdzenia odmówiono. W kolejnej wersji zmieniono jedynie jego nazwę z projektu na projekt zamienny. Podniósł, iż zmuszany jest do tolerowania samowoli budowlanej, która już się dokonała na jego działce, gdyż roboty zostały zakończone. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa/ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa i 107 kpa, bowiem organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla przedmiotowej sprawy okoliczności i nie uzasadnił należycie decyzji. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Podkreślić też należy, iż z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 kpa/ mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. /por. wyrok NSA z 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 138197 Lex nr 47911/. Przedmiotem kontroli organu w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. nakazująca rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa umożliwia organowi wydanie decyzji kasacyjnej i stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę w całości do rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakazała Zakładowi Energetycznemu [...] - Teren S.A. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego wykonywanych robót budowlanych w terminie 2 miesięcy od otrzymania decyzji. Termin ten został określony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie długość terminu pozostawiona jest do uznania organu jednak nie oznacza to, że organ ma w tym względzie całkowitą swobodę. Organ winien mieć na względzie z jednej strony przeprowadzenie postępowania w sprawie bez zbędnej zwłoki, a z drugiej winien uwzględnić warunki techniczno - organizacyjne wykonania obowiązku. Wyznaczony przez organ termin dwóch miesięcy od doręczenia decyzji na sporządzenia projektu zamiennego należy uznać w okolicznościach sprawy za właściwy. Inwestor miał świadomość, że jego skarga na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005r., w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 679/04 została oddalona. Następstwem wyroku Sądu było wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Inwestor otrzymał decyzję z [...] grudnia 2005r. W dniu 16 grudnia 2005r. Z uwagi na czas niezbędny do wykonania dokumentacji inwestor zwracał się do organu o przesuniecie terminu do czterech miesięcy. Decyzja nakładająca wykonanie obowiązku stała się ostateczna w dniu 31 marca 2006r., kiedy to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania M.R. Dopiero w dniu 1 czerwca organ wystosował do inwestora upomnienie, w którym stwierdził, że mimo upływu terminu nie zostały wykonane obowiązki wynikające z decyzji nr [...] dnia [...] grudnia 2005r. Pismem z dnia 12 czerwca 2006r. Zakład Energetyczny [...] - Teren SA Region Energetyczny w W. zwrócił się o wyznaczenie nowego terminu do dnia 30 października 2006r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał pismo inwestora Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który powiadomił inwestora, że nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku o przedłużenie terminu, bowiem wpłynął on po zakreślonym terminie, który upłynął 29 maja 2006r. Wyznaczony przez organ termin może zostać na żądanie strony przedłużony. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, ale z woli organu. Dlatego też przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego dokumentacji złożonej po terminie i uznanie, że nałożony obowiązek został wykonany jest możliwe. Jednakże w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin pomimo złożonego wniosku przez inwestora nie został przedłużony i organ nadzoru budowlanego I instancji orzekał w sytuacji niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie i nieprzedłożenie projektu zamiennego do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ rodzi min. obowiązek wydania decyzji o rozbiórce obiektu. W zaistniałym stanie faktycznym zobowiązany wykonał nakazany obowiązek sporządzenia projektu zamiennego już po zastosowaniu przez organ sankcji, do której nałożenia organ był zobowiązany przepisami prawa. W świetle art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane o sankcji tej inwestor był pouczony w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Kontrolowana decyzja z dnia [...] listopada 2006r. "uwzględniająca zmianę stanu faktycznego" wobec przedłożenia projektu zamiennego wraz z odwołaniem nie uwzględniała powyższych okoliczności, gdy tymczasem okoliczności te stanowiły stan faktyczny i prawny sprawy, które organ odwoławczy winien mieć na uwadze. Stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrażone w lakonicznym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006r. oznacza, że strona mogłaby w każdym czasie uwolnić się od ustalonych w decyzji o nakazie rozbiórki konsekwencji niezastosowania się do obowiązku nałożonego do wykonania w określonym terminie. Jak wyżej wskazano przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane określa sankcje (konsekwencje prawne) za niewykonanie obowiązków w terminie: jeśli zaistniała sytuacja niewykonania określonych obowiązków w wyznaczonym terminie to stosownie do wyrażonego brzmienia przepisu art. 51 ust. 5 właściwy organ wydaje decyzję (...) nakazującą rozbiórkę obiektu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając decyzję z [...] listopada 2006r. powinien więc mieć na względzie, że nie uległa zmianie podstawa sankcji nałożonej w decyzji z dnia [...] listopada 2006r., bowiem złożenie projektu zamiennego przy odwołaniu nie spowodowało ustania przyczyny, dla której została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę ("niewykonanie w terminie obowiązku"). Nie jest to bowiem sytuacja zmiany stanu faktycznego sprawy, którą organ odwoławczy winien uwzględnić i która uzasadniałaby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego od początku (w całości). Nie chodzi tu bowiem o okoliczności, które nie były dotychczas badane, a które uzasadniałyby przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia aktualnego stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia. Skoro organ badając w postępowaniu nadzwyczajnym kontrolowaną decyzję nie uwzględnił powyższych kwestii winien ponownie przeanalizować decyzję z dnia [...] listopada 2006r. pod kątem rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa i 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.