VII SA/Wa 204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, o stwierdzeniu nieważność postanowienia z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Ł., którym ustalono dla M. L. [...] z siedzibą w Ł. przy ul. [...] opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł za samowolną budowę pawilonu gastronomicznego wolnostojącego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. L. w Ł.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. PINB w Ł. w trakcie czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. stwierdził, że M. K. wybudował samowolnie pawilon gastronomiczny. Z tego względu organ nadzoru budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów mających na celu doprowadzenie wykonanego pawilonu do stanu zgodnego z prawem. Następnie ustalono, że M. K. zbył przedmiotowy pawilon gastronomiczny na rzecz P.P.H.U. "A." A. B., po czym kolejnym właścicielem pawilonu został M. L. [...]. W związku z ww. ustaleniami PINB w Ł. postanowieniem Nr [..] z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., uchylił postanowienie Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylające postanowienie Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniające ww. postanowienie Nr [...] i przeniósł obowiązek przedłożenia dokumentów mających na celu doprowadzenie pawilonu gastronomicznego do stanu zgodnego z prawem na M. L.. W odpowiedzi na postanowienie Nr [...] inwestor przedłożył wymagane dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], PINB w Ł., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, ustalił ww. opłatę legalizacyjną. W uzasadnieniu wskazał, że przedstawione przez inwestora dokumenty stanowią wypełnienie ww. obowiązku. Ponadto PINB wyjaśnił, że choć przedmiotowy budynek zaliczany jest do XVII kategorii obiektów i zgodnie z art. 49 ust. 2 dla tego obiektu opłata legalizacyjna winna wynosić 375000 zł, to z uwagi na niewielkie rozmiary tego obiektu, tj. ok. 445 m3, i okoliczność, że ww. kwota jest wielokrotnie wyższa niż wartość budynku - uznał za stosowne zaliczyć samowolnie wybudowany pawilon gastronomiczny do kat. III obiektów budowlanych, czyli do innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk. W ocenie PINB załącznik do ustawy Prawo Budowlane nie zawiera zamkniętej listy wszystkich obiektów budowlanych, jakie mogą być przypisane do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych. Dlatego dokonując zaliczenia legalizowanego obiektu budowlanego do kategorii nie należy kierować się jedynie zbliżoną nazwą obiektu ale także wziąć pod uwagę inne charakterystyczne cechy tego obiektu. Z tych względów PINB uznał, że naliczanie opłaty legalizacyjnej w wysokości nieprzystającej do wartości samego obiektu, a ponadto wielokrotnie ją przewyższającą, stałoby też w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który poprzez zniesienie bezwzględnego - w przypadku popełnienia samowoli budowlanej - nakazu rozbiórki, dążyłby do złagodzenia tak dotkliwej dla inwestora kary. Trudno bowiem uznać za takie złagodzenie, nałożenie opłaty czyniącej nieopłacalnym ekonomicznie przedsięwzięcie zaniechania rozbiórki obiektu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Nr [...], WINB, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdził nieważność postanowienia PINB Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że teren, na którym wybudowano w 2005 roku ww. obiekt jest własnością Gminy Ł.; inwestorem robót budowlanych był M. K., który na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 grudnia 2003 r., zawartej z Miastem Ł., dzierżawił ww. nieruchomość; a na mocy umowy dzierżawy z dnia z dnia 27 marca 2007 r. zawartej z Miastem Ł. to M. L. jest dzierżawcą nieruchomość usytuowanej przy ul. [...] w Ł.. Organ I instancji, powołując się na art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego, stwierdził, że PINB ustalił w sposób nieprawidłowy wysokość opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić dla przedmiotowego obiektu: s x k x w = (500 zł x 50) x 15 x 1,0 = 375000 zł. Ponadto, powołując się na treść art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, wskazał, że inwestor złożył w organie nadzoru budowlanego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazał, iż posiada on prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością wynikające z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego, które wynika z umowy dzierżawy nr [...] z dnia 27 marca 2007 r., zawartej z Miastem Ł., będącym właścicielem tej nieruchomości. W ocenie WINB zawarcie umowy dzierżawy nie ustanawia ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości, którymi są jedynie: użytkowanie, służebność, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Ponadto w myśl z art. 245 § 2 Kodeksu cywilnego, dla oświadczenia właściciela, który ustanawia ograniczone prawa rzeczowego na nieruchomości wymagana jest forma aktu notarialnego. Inwestor nie posiadał również uprawnienia wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, gdyż w zawartej z właścicielem umowie dzierżawy nie wskazano uprawnień dla wydzierżawiającego do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie pawilonu handlowego. Z tych względów WINB uznał, że postanowienie Nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59f ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a tym samym zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia, na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M. L., utrzymał w mocy postanowienie WINB Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że budynek zlokalizowany na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., jako pawilon gastronomiczny (pizzeria), niewątpliwie zalicza się do kategorii XVII, a nie III. W ocenie GINB organ powiatowy błędnie zakwalifikował obiekt gastronomiczny do kategorii III, przez co ustalił opłatę legalizacyjną w niewłaściwej wysokości. W związku z powyższym organ II instancji podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że postanowienie PINB Nr [...] zapadło z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, przez co koniecznym jest utrzymanie w mocy postanowienia WINB Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzorczych, że przedmiotowa opłata legalizacyjna została ustalona w niewłaściwej wysokości. Uzasadniając stanowisko wskazano, że właściciel budynku M. L., dopełnił wszelkich obowiązków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej i działając w dobrej wierze wpłacił naliczoną przez urząd opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł. Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania organ nie pouczył go o należnej opłacie legalizacyjnej w wysokości 375000 zł. W inny wypadku nie kończyłby tej budowy, a ją rozebrał. Dodatkowo w słuszności podjętych działań utwierdził go również fakt wydania przez PINB w Ł. pozwolenia na użytkowanie ww. pawilonu (decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]). W ocenie skarżącego w chwili zaliczenia przedmiotowego budynku do określonej kategorii obiektów budowlanych, budynek ten spełniał wymogi określone dla kategorii III. Przyjąć zatem należy, iż rażące naruszenie prawa, o ile nastąpiło, co przyjął w postanowieniu WINB, powstało z winy urzędników PINB w Ł. i to oni powinni ponieść odpowiedzialność, a nie właściciel M. L.. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna, ponieważ organy nadzorcze prawidłowo ustaliły, że PINB w Ł., nakładając na M. L. opłatę legalizacyjną, rażąco naruszył art. 49 ust. 2 w zw. z dnia art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez zakwalifikowanie budynku gastronomicznego do nieodpowiedniej kategorii obiektów budowlanych. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzorczy administracji publicznej przeprowadza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w celu jej weryfikacji. Organ administracyjny bada, czy kontrolowana decyzja w dacie jej wydania była objęta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzorczych, że okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mają wpływu na ocenę decyzji w postępowaniu nieważnościowym. W postępowaniu tym obowiązuje bowiem reguła, zgodnie z którą kontroli podlegają wyłączenie ewentualne wady tkwiące w samej decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określono przesłankę rażącego naruszenia prawa, która stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w Ł. Nr [...]. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego (postanowienia) skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/02, publ. Lex Polonica nr 364318). Ponadto w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze z którymi nie daje się pogodzić zasad praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wbrew twierdzeniom skarżącego przedmiotowego budynku, na podstawie załącznika do ustawy Prawo budowlane, nie można było zakwalifikować do III kategorii - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Ponadto nie można uznać by budynek ten spełniał wymogi określone dla kategorii III. Dokonując analizy załącznika do ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że zakwalifikowanie określonego obiektu budowlanego do konkretnej kategorii związane jest z jego funkcją jaką pełni. W niniejszej sprawie organy nadzorcze, po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego, prawidłowo stwierdziły, że PINB w Łodzi rażąco naruszył prawo, przez zaliczenie ww. obiektu do nieodpowiedniej kategorii skutkiem czego ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25000 zł. Zgodzić się należy z poglądem organów nadzorczych, że ze względu na funkcję gastronomiczną, jaką pełni przedmiotowy budynek, mieści się on w kategorii XVII, do której zalicza się "budynki gastronomii". Zakwalifikowanie konkretnego budynku do określonej kategorii obiektów ustawodawca nie wiąże z jego wielkością, ma ona natomiast znaczenie dla ustalenia współczynnika wielkości obiektu (w), który zależy od kubatury obiektu. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek gastronomiczny ma wielkość 445 m3, co oznacza, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane należało go zakwalifikować do kategorii XVII o współczynniku kategorii obiektu (k) - 15,0 oraz współczynniku wielkości obiekty (w) ≤ 2.500, tj. 1,0. Jak wynika z kontrolowanego w trybie nieważnościowym postanowienia, PINB w Ł. przyjmując nieprawidłowo III kategorię obiektu błędnie ustalił skutkiem tego współczynnik kategorii obiektu (k), jako k = 1,0 zamiast, jak winno być k = 15,0 dla kategorii XVII, a w konsekwencji opłatę w kwocie 25000 zł, zamiast 375000 zł Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 i 3. Zgodnie z art. 49 ust. 2 do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (ust. 2). Natomiast zgodnie z ustępem 3. art. 59f kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Jak wynika z tego załącznika budynki gastronomii zaliczają się do XVII kategorii. W tym miejscu wskazania wymaga, że przepisy Prawa budowlanego w tym zakresie nie uzależniają kwalifikacji budynku gastronomii od uznania administracyjnego. Organ ustalając opłatę legalizacyjną ww. budynku był zatem związany określoną przez załącznik do ustawy Prawa budowlanego kategorią - XVII. Nie mógł z innych pozaustawowych względów dokonać kategoryzacji jako "kat. III". Dodać trzeba, że mający tu zastosowanie art. 59 f. ust. 1 Prawa budowlanego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, w sprawie TK 64/07. Wprawdzie rozważania te miały związek z wymierzeniem kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, niemniej stwierdzenia Trybunału oceniające zasadność automatyzmu i zgodność z Konstytucją art. 59f ust. 1 mają zastosowanie i w tej sprawie. Trybunał Konstytucyjny nie uznał zasadności zarzutu arbitralności kwestionowanych przepisów. Surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Trybunał uznał także za niezasadny argument, że wartości ustalone w załączniku do Prawa budowlanego, które w związku z art. 59f ust. 1 mają podstawowe znaczenie dla określenia wysokości kary administracyjnej, naruszają zasadę równości, ponieważ nie odzwierciedlając w wystarczającym stopniu dysproporcji społecznych i majątkowych, w większym stopniu dosięgają osoby uboższe niż zamożne oraz nie uwzględniają istotnych okoliczności mających wpływ na indywidualizację kary, tj. wielkości obiektu budowlanego i okresu jego "samowolnego" użytkowania. Nie można zatem było uznać zasadności argumentacji, którą powołał organ w postanowieniu o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, odstępując od zakwalifikowania obiektu gastronomicznego do przewidzianej w załączniku kategorii z tego powodu, że naliczanie opłaty legalizacyjnej w wysokości nieprzystającej do wartości samego obiektu, a ponadto wielokrotnie ją przewyższającą, stałoby też w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Organ administracyjny ustalając opłatę legalizacyjną (zgodnie 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3) kieruje się nie tylko wymierzeniem w ten sposób określonej dolegliwości (finansowej) inwestorowi w związku z jego nielegalnym działaniem, ale także dbałością o respektowanie przez obywateli państwa przepisów prawa. Inwestor dokonując samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, winien liczyć się z nieuchronnymi konsekwencjami swoich nielegalnych działań, tj. z nakazem rozbiórki bądź z możliwością legalizacji, w tym uiszczeniem opłaty legalizacyjnej w określonej wysokości. Nie ulega więc wątpliwości, że przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowego budynku doszło do rażącego naruszenia prawa. Natomiast co do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, to na podstawie materiału dowodowego organy nadzorcze wysunęły błędne wnioski, ponieważ to, że umowa dzierżawy nie ustanawia ograniczonego prawa rzeczowego nie ma zupełnie wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 pkt 11 przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający m.in. ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. A zatem umowa dzierżawy może stanowić podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli uprawnia jej stronę do wykonywania robót budowlanych. Uchybienie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zasadniczą podstawą eliminacji postanowienia z obrotu prawnego było rażące naruszenie wymienionych wcześniej przepisów. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.