VII SA/Wa 2043/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent M. [...] W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 30 ust. 5, 30 ust. 6 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2006 r. przez C. Sp. z o.o. wnosił sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych związanych z budową urządzenia reklamowego o wym. tablicy 3,0 x 6,0 m, wysokości ok. 8,4 m, na działce ew. nr [...] w obrębie 5-01-03 przy ul. S. [...] w W. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. W ocenie organu, roboty budowlane opisane w projekcie budowlanym załączonym do zgłoszenia, nie mieściły się w pojęciu "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych". Wykonanie urządzenia reklamowego z fundamentem oraz konstrukcją nośną jest budową. Poza tym organ uznał, że urządzenie reklamowe o projektowanych gabarytach zmienia sposób zagospodarowania terenu, dlatego przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, inwestor powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odwołanie od decyzji Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] stycznia 2007 roku, wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zamontowania urządzenia reklamowego i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wniósł inwestor C. Sp. z o.o. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - artykułu 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że rodzaj zgłoszonych prac jest "budową" a nie "instalacją" bez wskazania kryteriów tej oceny. Zdaniem C. Sp. z o.o. zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż co do zasady zamontowanie urządzenia reklamowego, objętego treścią zgłoszenia mieści się w katalogu robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest prawidłowy pogląd organu I instancji, że pojęcie "instalacji tablic i urządzeń reklamowych" zawarte w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, dotyczy tylko instalowania "na" lub "do" konstrukcji istniejących budynków lub budowli. Według inwestora ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wprowadził dla urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym, wyłączenie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wyłączenie to obejmuje również urządzenia reklamowe, które można uznać za trwale związane z gruntem. Pogląd taki poparł przytaczając orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w licznych wyrokach uznał, że Prawo budowlane nie wymaga się, co do zasady, pozwolenia na budowę dla wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, a wystarczające jest zgłoszenie. Ponadto, zdaniem C. Sp. z o.o. nieuprawnione jest przyjęcie przez organ I instancji, że przesłanką determinującą uzyskanie pozwolenia na budową jest okoliczność, że jest to "budowa" obiektu budowlanego, a nie jego "instalacja", gdyż nie zostało przez organ I instancji wyjaśnione, jakie kryteria zadecydowały o przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zakres prac uznany został za "budowę obiektu ". Natomiast z projektu technicznego załączonego do zgłoszenia wynikało, że urządzenie reklamowe ma charakter rozbieralny i składa się z typowych elementów składowych, montowanych ze sobą w całość. Inwestor nie zgodził się z poglądem organu I instancji, że realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego powoduje zmianę zagospodarowania terenu i wymaga uzyskania przez Inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wszystkie obiekty i roboty budowlane, które zmieniają sposób zagospodarowania terenu wymagają uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wolnostojące nośniki reklamowe, jako obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, zwolnione są również z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji wnoszącej sprzeciw co do zgłoszenia zamiaru wykonania urządzenia reklamowego usytuowanego na działce przy ul. S. [...] w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie dotyczy budowy wolnostojącego urządzenia reklamowego o znacznej wysokości ok. 8,4m, trwale związanego z gruntem (stopa fundamentowa o wymiarach 2,50 x 4,20 x 0,50m) składającego się z konstrukcji nośnej oraz zainstalowanej na niej tablicy reklamowej o wymiarach 6,0 x 3,0m. Z opisu technicznego inwestycji wynika ponadto, że prace budowane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalacji (inwestor w pierwszej fazie prac zamierza wybudować konstrukcję, której głównymi elementami są: żelbetowa podstawa, dolna część słupa wsporczego, wysięg poziomy, ruszty niosące tablice reklamowe, górna część słupa, pomosty obsługowe). W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane który stanowi, że "pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach. Według organu odwoławczego, instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na własnym fundamencie. Z dokumentacji projektowej wynika, iż proponowana tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Poza tym wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita, jak osadzenia na gruncie świadczą o tym, iż zgłoszona inwestycja jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego tj. "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym". Taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało, iż wolnostojące urządzenia reklamowe na stopie fundamentowej trwale związane z gruntem, są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. b i pkt. 3 Prawa budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ". Do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego (wyrok z dnia 25.05.2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06 - niepublikowany). Organ wskazał, że w przepisach art. 3 pkt. 3 i art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego mówi się o dwu różnych rodzajach urządzeń reklamowych. Pierwsze z nich, jako wolnostojące i trwale związane z gruntem wymagają pozwolenia na budowę". Natomiast dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia słupowi i tablicy stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru". Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 roku utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] W. z dnia [...] stycznia 2007 roku wniosła C. Sp. z o. o. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ( art. 7 oraz art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) polegające na braku rozpatrzenia przez Wojewodę [...] zarzutu co do naruszenia przez organ I instancji przepisu artykułu 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z artykułem 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266); - naruszenia przepisów prawa materialnego, artykułu 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - poprzez przyjęcie, że roboty budowlane związane z zamontowaniem nośnika reklamowego, powinny być realizowane w trybie artykułu 28 ustawy Prawo budowlane. Skarżący domagał się o uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 roku oraz poprzedzającej ja decyzji Prezydenta m. [...] W. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu postawionego przez inwestora w odwołaniu o naruszeniu przez organ I instancji przepisu artykułu 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z artykułem 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że wolnostojące nośniki reklamowe, jako obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane, zwolnione są również z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ten sposób nie została przez Wojewodę [...] w jakikolwiek sposób rozstrzygnięta kwestia, czy organ I instancji mógł domagać się uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skarżąca argumentowała, że treść przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że od obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę zwolnione zostały wolnostojące nośniki reklamowe. Wskazano, że taka interpretacja wynika z utrwalonej już linia orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta m. [...]. W. z dnia 11 września 2006 r. był m.in. przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zatem organ I instancji uznał, że zamiar inwestycyjny objęty przedmiotowym zgłoszeniem wymaga pozwolenia na budowę a nadto obowiązek uzyskania tego pozwolenia wynika z faktu kolizji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Wojewoda rozpoznając odwołanie nie odniósł się w ogóle do treści art. 30 ust. 6 pkt 2 w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego i zarzutów odwołania. W rezultacie nie dokonał oceny, czy projektowane urządzenie reklamowe objęte przedmiotowym zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie zatem wskazuje skarżący, iż Wojewoda nie ustosunkował się do podnoszonych zarzutów inwestora który wywodził, iż sprzeczności takiej nie ma. Organ odwoławczy uznał, iż wystarczającą podstawą do wniesienia sprzeciwu jest stwierdzenie, że projektowany obiekt objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż jest budowlą o której mowa w art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe". Natomiast taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zawiera zasadę wyrażoną w art. 28, iż budowę można rozpocząć po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wyjątek od tej zasady stanowią przepisy art. 29-31 tej ustawy, na mocy których możliwe jest wykonywanie obiektów budowlanych lub robót budowlanych na podstawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. wykonywanie robót budowlanych polegających na: - pkt 6 - instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, - pkt 15 - instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Wykonywanie robót, określonych w art. 29 pkt 6, wymaga jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy),. W ocenie tutejszego Sądu z przytoczonych powyżej przepisów wynika, iż instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyszczególnionego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię, a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego można uznać za budowle, czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. W związku z tym Sąd nie podzielił poglądu prawnego wyrażonego w decyzjach organów obu instancji o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla urządzenia reklamowego, zgłoszonego przez skarżącego. Podkreślić należy, iż art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Jeżeli natomiast organy administracji uznają, iż skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, polegające chociażby na utrudnieniach w ruchu drogowym, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, to na podstawie art. 30 ust. 7 mogły nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ. Problematyka objęta treścią skargi niejednokrotnie stanowiła już przedmiot rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela wcześniej wyrażane stanowisko, iż instalacja urządzeń reklamowych, niezależnie czy umieszczanych na budynkach czy bezpośrednio na gruncie, stanowi przedmiot regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Poza tym analizując wskazane przepisy, trzeba wziąć pod uwagę kierunek kolejnych zmian prawa budowlanego. Podstawowym celem tych nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Określony w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę stanowi wyjątek od zasady przyjętej w ustawie, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten obejmuje obiekty i roboty budowlane o niskim stopniu skomplikowania i znikomym wpływie na otoczenie, zarówno architektoniczne, jak i na środowisko naturalne. Sukcesywnie poszerzany katalog zwolnień od uzyskiwania pozwolenia budowlanego ma na celu liberalizację wymagań i skrócenie drogi do uzyskania prawa legalnego wykonania robót budowlanych. Zamiarem ustawodawcy była zatem liberalizacja i odformalizowanie procedur w celu uproszczenia i przyspieszenia procesów inwestycyjnych. Wadliwa ocena przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie uzasadnia w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 wskazanej ustawy.