VII SA/Wa 2045/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia . W. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie [...]WINB wskazał, że powyższe opracowanie należy przedłożyć w siedzibie PINB oraz, że wymienione opracowanie powinno być wykonane w 2 egzemplarzach przez osoby legitymujące się odpowiednimi kwalifikacjami i uprawnieniami, należące do izby samorządu zawodowego. Ponadto ekspertyza powinna zawierać dane ogólne (podstawę, przedmiot cel, zakres, wykorzystane materiały), opis przedmiotu opracowania, określenie stanu technicznego obiektu oraz identyfikacje nieprawidłowości, badania, pomiary, obliczenia, analizy występujących zagrożeń oraz przyczyny ich powstania, wnioski, zalecenia, polecenia, załączniki (obliczenia kontrolne, zdjęcia, rysunki) oraz sposób wykonania naprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 23 stycznia 2018 r. do PINB wpłynął wniosek W. D. w sprawie pogarszającego się stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] w związku z prowadzonymi robotami w rejonie ul. [...] w [...]. W dniu 24 stycznia 2018 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono istnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego ze strychem użytkowym. Ustalono, że na sufitach (strop nad parterem) oraz nad nadprożem widoczne są pęknięcia tynku, jednakże nie można stwierdzić bezpośrednich przyczyn powstania pęknięć. B. M.-D. oświadczyła, że właścicielem działki przy ul. [...] jest M. W. oraz że przedmiotowe spękania powstały ponad 10 lat temu i były sukcesywnie usuwane. Obiekt został zbudowany co najmniej 130 lat temu. W dniu 13 lutego 2018 r. W. D. wycofał swój wniosek z 23 stycznia 2018 r. Następnie, w dniu 14 maja 2018 r., do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej z 5 lutego 2018 r. przekazane przy piśmie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z 26 kwietnia 2018 r. oraz przy piśmie Urzędu Miasta i Gminy [...] z 11 maja 2018 r. w sprawie złego stanu technicznego budynku znajdującego się na skrzyżowaniu ulic [...] w [...]. M. W. oświadczyła, że trwające prace przy użyciu ciężkiego sprzętu mogą spowodować drgania uszkadzające konstrukcję budynku a dom jest stary (około 120 lat). Obawia się o życie i zdrowie rodziny. W dniu 18 lipca 2018 r. (po uprzednim zawiadomieniu) PiNB podjął próby dokonania oględzin nieruchomości, od których odstąpiono z uwagi na nieobecność skarżącej. W dniu 11 września 2018 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili oględziny budynku, w trakcie których ustalili liczne spękania na sufitach (strop nad parterem) oraz nad nadprożem. Wskazali na spękania i odspojenia na strychu budynku. Ze względu na wyłożenie ścian w środku budynku kasetonami, a od zewnątrz sidingiem nie zdołali stwierdzić, czy są to spękania tynków, czy całych ścian i stropów. M. W. była nieobecna. Tym razem, B. M.-D. (córka M. W.) oświadczyła do protokołu, że wszystkie spękania powstały po rozpoczęciu prac budowlanych przy skrzyżowaniu. Pismem z 6 listopada 2018 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu (na wniosek skarżącej) postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - rz. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na terenie gminy [...]. Następnie, pismem z 24 stycznia 2019 r., organ I instancji poinformował pełnomocnika skarżącej o zaistnieniu błędu w ww. zawiadomieniu z 6 listopada 2018 r., tym samym - pismem z 24 stycznia 2019 r. - zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], organ I instancji - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nałożył na M. W. obowiązek dostarczenia, w terminie 90 dni od dnia kiedy ww. rozstrzygnięcie stanie się prawomocne, ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w ustawowym terminie, złożyła M. W. - reprezentowana przez adw. J. W. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się z kolei pełnomocnictwo udzielone przez M. W. W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy wskazał, że PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że właścicielem działki przy ul. [...] w [...] jest M. W. a organ powiatowy wskazał w sentencji zaskarżonego postanowienia, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej kieruje na M. W., jednakże ta omyłka pisarska nie może być powodem uchylenia postanowienia PINB z [...] kwietnia 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż spowodowałoby to w istocie wydanie tożsamego postanowienia z niniejszym rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego. [...]WINB podniósł, że zgodnie z art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m.in. z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Wskazał, że przepis art. 81c ust. 2 będący podstawą postanowienia organu I instancji stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Stosownie do tego przepisu, organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Podkreślił również, że skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 Prawa budowlanego winno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Zdaniem WINB ww. sytuacja w niniejszej sprawie występuje. W trakcie przeprowadzonych w dniu 11 września 2018 r. oględzin nie można było ustalić, czy w budynku występują spękania tynków, czy całych stropów (w związku z wyłożeniem ścian w środku budynku kasetonami, a od zewnątrz sidingiem). Ponadto organ odwoławczy podniósł, że właścicielka budynku oświadczyła, iż spękania powstały po rozpoczęciu robót budowlanych prowadzonych w związku z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Zdaniem [...]WINB, organ I instancji jako fachowy pion administracji publicznej, w tym konkretnym przypadku, nie może samodzielnie ustalić jakie są przyczyny powstałych pęknięć oraz opracować technologii wykonania koniecznych robót remontowych. Dopiero ekspertyza budowlana dotycząca stanu technicznego sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli ustalić przyczyny nieprawidłowości oraz sposób ich naprawy. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy – Prawo budowlane, które regulują utrzymanie obiektów budowlanych, na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym, co oznacza, iż to on jest odpowiedzialny za stan tego obiektu i ponosi konsekwencje zaniedbań (art. 61). [...]WINB podkreślił, że koszty ekspertyzy ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Natomiast jeżeli nie zostanie ona dostarczona w terminie lub też niedostatecznie wyjaśni sprawę, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie takiej oceny na koszt zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, [...]WINB wyjaśnił, że pomimo podejrzenia osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym, iż pogarszający się stan techniczny budynku może wynikać z robót budowlanych wykonywanych w związku z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] relacji [...] - rz. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na terenie gminy [...], to wszelkie kwestie dotyczące stanu technicznego obiektu są rozpatrywane w kontekście przepisów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego podmiotem zobowiązanym do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z prawem jest właściciel lub zarządca. W związku z tym zasadnym było nałożenie na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej na właściciela przedmiotowego budynku, tj. M. W. [...]WINB podkreślił również, że nie bez znaczenia dla nałożenia obowiązku pozostaje okres istnienia spornego obiektu (ok. 120 lat).  W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie PINB z [...] kwietnia 2019 r. i orzekł o nałożeniu na skarżącą obowiązku dostarczenia, w terminie do dnia 30 września 2019 r., ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Pismem z 13 sierpnia 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przypadek skarżącej mieści się w dyspozycji tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Analiza przepisu art. 81c ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że podmiotami, które mogą zostać obciążone wskazanym wyżej obowiązkiem są wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, a więc: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub robót budowlanych, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA z 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 279/12; z 5 października 2007 r., sygn. akt. II OSK 1310/06; wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2007 r., VII SA/Wa 2440/06). Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że właścicielem nieruchomości przy ul. [...] jest M. W. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu wynika, że stanowi on instrument umożliwiający organom (architektoniczno - budowlanym i nadzoru budowlanego) sprawne wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami. Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ wydający postanowienie o nałożeniu takiego obowiązku musi jednak wykazać istnienie przesłanek wynikających z tego przepisu (wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego). Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (zawiadomienie z 24 stycznia 2019 r.). Czynności poprzedzające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały przeprowadzone na skutek wniosku M. C., która obawiając się o zdrowie rodziny wniosła prośbę o podjęcie stosownych czynności. Wskazała, że przy ul. [...] trwają prace związane z przebudową skrzyżowania przy zastosowaniu ciężkiego sprzętu budowlanego a to może powodować nadmierne drgania, które mogą uszkodzić konstrukcję budynku mieszkalnego, który ma około stu dwudziestu lat. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie podczas czynności kontrolnych w dniu 11 września 2018 r. licznych spękań na suficie oraz nad nadprożem, spękań i odspojenia na strychu budynku stwarza potrzebę (wobec wyłożenia ścian w środku budynku kasetonami a od zewnątrz saidingiem) szczegółowego zbadania przyczyn i sposobu usunięcia zastanego złego stanu technicznego budynku mieszkalnego. Aktualnie nie można bowiem stwierdzić, czy są to spękania tylko tynków czy całych ścian i stropów. Zły stan techniczny budynku, zważywszy też na jego wiek (ok. 120 lat), stanowi realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia, jak wskazała sama skarżąca. Jak podniesiono wyżej, przesłanką do zobowiązania przedłożenia oceny technicznej mają być "uzasadnione wątpliwości". W ocenie Sądu, PINB w protokole z 11 września 2018 r. wskazał przyczynę, dla której we własnym zakresie nie może ocenić szczegółowo stanu technicznego budynku. Tym bardziej, że już w dniu pierwszych czynności sprawdzających (podjętych w wyniku wycofanego wniosku W. D.) B. M.-D. (jak wynika z akt – córka skarżącej) oświadczyła, że przedmiotowe spękania powstały już ponad 10 lat temu. To z kolei pozostaje w sprzeczności z jej twierdzeniem z 11 września 2018 r., kiedy wskazała, że zły stan techniczny budynku (spękania) powstały po rozpoczęciu prac budowlanych przy skrzyżowaniu. Stwierdziła także, że budynek osiadł od strony skrzyżowania. Sąd podnosi, na co zwracał uwagę także organ odwoławczy, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa tryb żądania przez właściwy organ dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Umożliwia to zebranie organowi niezbędnego materiału dowodowego i w efekcie ewentualnie wydanie decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości. Tak więc dopiero przedstawienie przez podmioty zobowiązane w tym trybie żądanej oceny technicznej pozwoli na zajęcie stanowiska merytorycznego w tej sprawie. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, [...]WINB nie przesądził, że stan techniczny budynku jest konsekwencją zaniedbań właścicielki. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko [...]WINB, że błędnie skierowany obowiązek w postanowieniu PINB z [...] kwietnia 2018 r. na M. W. zamiast na M. W. (wobec braku postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki), mógł być skorygowany w ramach postępowania odwoławczego. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w trybie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.