VII SA/Wa 205/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], którą organ nadzoru stopnia powiatowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) nałożył na F. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 22 stycznia 2006r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. C. w O.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że badając decyzję z dnia [...] listopada 2006r. uznał, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w tej decyzji, jako termin wykonania nałożonych obowiązków wskazał 22 stycznia 2006r., a więc datę, która wystąpiła jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zatem już w chwili wydawania inkryminowanego rozstrzygnięcia niemożliwym było jego wykonanie, a cecha ta była nieusuwalna przez cały czas obowiązywania decyzji. Jak wskazano bowiem w postanowieniu znak: [...] niedopuszczalnym było sprostowanie powyższego błędu w trybie art. 113 § 1 Kpa. Strona postępowania administracyjnego, bez własnej winy, nie była w stanie obiektywnie wykonać nałożonych na nią obowiązków, gdyż już z chwilą wydawania decyzji pozostawała w zwłoce, a organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 5 prawa budowlanego. Stąd też koniecznym stało się wyeliminowanie decyzji z [...] listopada 2006r. z obrotu prawnego. Organ I instancji stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Państwa M. w sprawie występuje przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, a organ nie widzi podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2006r. ma ten skutek, że w wyniku podejmowanych kolejnych działań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozstrzygnie sprawę na nowo. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Irena M.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu w/w odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z art. 107 § 1 Kpa obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Stosownie do art. 107 § 2 Kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wynika, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Art. 51 ust. 4 prawa budowlanego stanowi natomiast, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 prawa budowlanego). Organ II instancji stwierdził, że z zestawienia w/w przepisów expressis verbis wynika, iż wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994r. decyzja musi określać termin jej wykonania, dlatego stwierdzenie przez organ wojewódzki zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007r. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2006r. jest rozstrzygnięciem prawidłowym, a zatem należało utrzymać je w mocy. W tym stanie rzeczy podnoszone w odwołaniu przez I. M. zarzuty nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5, art. 16 § 1, art. 111, art. 113 § 1 Kpa, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję niewykonalną w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Ponadto organ ten nie uwzględnił faktu, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. organ nadzoru stopnia powiatowego wydał postanowienie o sprostowaniu oczywistej pomyłki pisarskiej i postanowienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i stanowi integralną część decyzji z dnia [...] listopada 2006r. Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżąca podniosła, że wydanie prawomocnego postanowienia o sprostowaniu, czy też uzupełnieniu - ma ten skutek, że po jego wydaniu staje się integralną częścią treści decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1732/05, publ. LEX nr 232235). A zatem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że niewykonalność z dnia [...] listopada 2006r. miała charakter trwały jest błędny, bowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r. sprostowano oczywistą pomyłkę pisarską i datę wykonania obowiązku określono na 22 stycznia 2007r. W związku z tym, nie można uznać, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, a taka interpretacja tego przepisu jest sprzeczna z zasadą trwałości decyzji (art. 16 § 1 Kpa). Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, skarga jest w pełni uzasadniona i brak było postaw, aby wzruszać postanowienie w szczególnym trybie nadzwyczajnym jakim jest twierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 kpa, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem szczególnym i przeprowadzane jest przez organ nadzorczy w rozumieniu art. 17 pkt 3 Kpa. Decyzja administracyjna wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. A więc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, przeprowadzone w trybie art. 156 § 1 Kpa, rządzi się własnymi prawami. Jedynie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wymienionych w/w przepisie, organ może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. W innym wypadku - zmuszony jest odmówić stwierdzenia nieważności badanej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a za nim - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - w swoich decyzjach stwierdziły, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] listopada 2006r. w dacie jej wydania była niewykonalna, ponieważ wyznaczony przez organ nadzoru stopnia powiatowego termin do wykonania nałożonego obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, obejmował okres z przed wydania w/w decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W wyroku z dnia 8 lutego 1985r., sygn. akt I SA 1090/84 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że można odróżnić dwa rodzaje niewykonalności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa: - niewykonalność prawna, tj. niewykonalność wynikająca z obowiązujących przepisów prawa; - niewykonalność faktyczna, tj. niewykonalność istniejąca obiektywnie (niezależnie do rodzaju nałożonego obowiązku) w ogóle nie nadająca się do wykonania. O niewykonalności prawnej i faktycznej decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas (por. teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 970/97, publ. LEX nr 47901). Niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna, to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Ponadto decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu (por. wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 10 kwietnia 1996r., sygn. akt XVII Amr 1/96, publ. Wokanda 1997, nr 7, s. 55; i wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 11 stycznia 1995r., sygn. akt XVII Amr 45/94, publ. Wokanda 1995, nr 12, s. 54). W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, nałożył na inwestora określony obowiązek, jednak organ ten błędnie określił datę wykonania tego obowiązku, wskazując 22 stycznia 2006r., zamiast - 22 stycznia 2007r. W tym miejscu należy stwierdzić, że organ administracyjny w swojej decyzji dokładnie skonkretyzował określony obowiązek, którego ani interpretacja, ani wykonalność "faktyczna" nie mogą budzić wątpliwości. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r., na podstawie art. 113 § 1 Kpa, dokonał sprostowania swojej decyzji w zakresie daty wykonania nałożonego obowiązku. Fakt ten również nie pozostaje bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że charakter w/w błędu pisarskiego w zakresie określenia terminu wykonania obowiązku - nie przesądza o niewykonalności nałożonego obowiązku, ponieważ błąd ten jako oczywisty podlegał sprostowaniu stosownie do treści art. 113 § 1 Kpa. A zatem nie można było stwierdzić, że decyzja z dnia [...] listopada 2006r. była nie wykonalna w dacie jej wydania. Ponadto należy uwzględnić fakt, że w okresie kiedy decyzja ta jeszcze nie stała się ostateczna, organ administracyjny dokonał jej sprostowania, określając prawidłowo termin wykonania określonego obowiązku. Mając powyższe na względnie, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.