VII SA/Wa 2052/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] w [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na prace budowlane oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu odwołania Zarządu Komunikacji Miejskiej w [...] sp. z o. o. w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., o odmowie pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytku polegających na malowaniu w kolorze białym miejsc postojowych oraz malowania w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych na nawierzchniach kamiennych i betonowych Starego Miasta w [...] z powodu niespełnienia wymogów konserwatorskich w zakresie oznakowania ww. miejsc - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister podniósł, iż kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w niniejszej sprawie wynikają z faktu wpisania układu urbanistycznego Starego Miasta [...] (wraz ze znajdującymi się na tym obszarze historycznymi budowlami, murami i fasadami zburzonych domów) do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1959 r., pod numerem rejestru [...]. Organ przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie wskazał, że dla przedmiotowego obszaru obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Starego Miasta, uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...]. Minister podniósł, iż planowane zamierzenia miałyby polegać na wykonaniu oznakowania poziomego stanowisk postojowych na nawierzchniach kamiennych i betonowych Starego Miasta w [...] poprzez malowanie metodą cienkowarstwową farbą akrylową w kolorze białym miejsc postojowych oraz malowanie w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności powołania się przez organ pierwszej instancji, przy ocenie przesłanek do wydania decyzji, na sprzeczność planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego dla Starego Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Ministra, zapis § 9 pkt 8 ww. planu, wskazujący na niezbędną dbałość projektantów o estetykę i wysoką jakość widocznych elementów infrastruktury (punkty oświetleniowe, pokrywy studzienek, stacje "trafo", itp.), dotyczy jedynie materialnych odrębnych struktur stanowiących infrastrukturę. Organ odwoławczy wskazał, iż co do zasady ustalenia prawa miejscowego nie mogą ingerować w sferę dotyczącą bezpieczeństwa ruchu drogowego, regulowaną ustawami i przepisami wykonawczymi, a zatem obowiązującymi na obszarze całego kraju. Ponadto, nie można stwierdzić, że warstwa farby akrylowej mogłaby spowodować zniszczenia bruku czy płyt kamiennych, niezależnie już od okoliczności, iż nawierzchnia ta nie stanowi substancji zabytkowej, gdyż została wymieniona w ramach rewaloryzacji tego obszaru. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed ich zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd zabytku. Organ wskazał, iż ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie organu odwoławczego, planowane zamierzenie wpłynie negatywnie na wygląd zabytkowego układu urbanistycznego Starego Miasta w [...]. Zbyt mocno bowiem ingeruje ono w historyczny charakter tej części miasta i zaburza ekspozycję układu urbanistycznego. Takie oznakowanie o wyglądzie zupełnie nieprzystającym do charakteru zabudowy tego obszaru obniżyłoby, w ocenie Ministra, wartości historycznego wnętrza urbanistycznego Starego Miasta [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł Zarząd Komunikacji Miejskiej w [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] zarzucając tej decyzji naruszenie: 1. art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że podejmowanie innych działań przy zabytku polegających na malowaniu w kolorze białym miejsc postojowych oraz malowaniu w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych na nawierzchniach kamiennych i betonowych Starego Miasta w [...] wpłynie negatywnie na wygląd zabytkowego układu urbanistycznego, 2. przepisów postępowania tj. art. 7 i 8 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony oraz podważeniem zaskarżaną decyzją zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, 3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 i 11 kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o argumenty prawne i faktyczne, które są bezzasadne i nie wyjaśniają powodów rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, decyzja nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy i świadczy o braku wnikliwego rozpatrzenia przedmiotowego problemu przez organ administracji, 4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 35 §1 i 3 oraz art. 36 §1 kpa poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w przepisach postępowania administracyjnego. Ponadto, organ nie zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy w decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie pozwolenia na podejmowanie innych działań przy zabytku polegających na malowaniu w kolorze białym miejsc postojowych oraz malowaniu w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych na nawierzchniach kamiennych i betonowych Starego Miasta w [...] z powodu niespełnienia wymogów konserwatorskich w zakresie oznakowania ww. miejsc. Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwaną dalej "ustawą". W myśl powołanego przepisu, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Poza sporem pozostaje, iż układ urbanistyczny Starego Miasta [...] (wraz ze znajdującymi się na tym obszarze historycznymi budowlami, murami i fasadami zburzonych domów) został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 1959 r. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy, ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Z powołanego przepisu wynika, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków. Zabytkiem, stosownie do art. 3 pkt 1 tej ustawy, jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Skoro układ urbanistyczny Starego Miasta [...] wraz ze znajdującymi się na tym obszarze historycznymi budowlami, murami i fasadami zburzonych domów został wpisany do rejestru zabytków, a zatem jest objęty prawną ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy, to w myśl art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy, podejmowanie innych działań przy zabytku, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego substancji lub zmiany jego wyglądu wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się słusznie, że decyzje zapadłe na podstawie powołanego wyżej art. 36 ust. 1 ustawy wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 135/14 oraz z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2709/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). Planowane przez skarżącego zamierzenie polegać ma na wykonaniu oznakowania poziomego stanowisk postojowych na nawierzchniach kamiennych i betonowych Starego Miasta w [...] poprzez malowanie metodą cienkowarstwową farbą akrylową w kolorze białym miejsc postojowych oraz malowanie w kolorze niebieskim miejsc postojowych dla pojazdów osób niepełnosprawnych. W zaskarżonej decyzji organy uznały, iż opisane oznakowanie zbyt mocno ingeruje w historyczny charakter Starego Miasta [...] i zaburza ekspozycję układu urbanistycznego. W ich ocenie, takie oznakowanie o wyglądzie zupełnie nieprzystającym do charakteru zabudowy tego obszaru obniżyłoby wartości historycznego wnętrza urbanistycznego Starego Miasta [...]. W ocenie Sądu, powyższa ocena organów ochrony zabytków, zobowiązanych do dbałości o wygląd zabytku wpisanego do rejestru, nie wykracza poza granice przysługującego tym organom, przy stosowaniu art. 36 ust. 1 ustawy, uznania administracyjnego, a stanowisko organów zostało w sposób należyty uzasadnione w wydanych rozstrzygnięciach. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż decyzja odmowna uniemożliwia mu oraz władzom miasta [...] skuteczną realizację zadań i celów wynikających z przepisów dotyczących zasad organizacji stref płatnego parkowania, pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych oraz oznakowania znakami pionowymi i poziomymi dróg publicznych wskazać trzeba, iż obowiązkiem organów ochrony zabytków jest ocena planowanych działań pod kątem przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym ocena czy planowane zamierzenie nie doprowadzi do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Powinnością tych organów jest bowiem zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla historycznej wartości zabytku. Organy ochrony zabytków nie dokonują natomiast oceny planowanego zamierzenia przy zabytku pod kątem zadań i celów wynikających z ustaw przywołanych w skardze. Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9 i 11 kpa. W ocenie Sądu, przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wystarczająco wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń przepisów prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego mogą być bowiem zwalczane przez stronę w odrębnym trybie, w drodze zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, a w razie bezskuteczności tego środka, w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak w sentencji.