VII SA/Wa 2053/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. S., zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") nr [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], którą organ nakazał B. S. i G. Z. rozbiórkę wiatrołapu z kotłownią samowolnie dobudowanych do budynku mieszkalnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nakazał B. S. i G. Z. rozbiórkę wiatrołapu z kotłownią samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...], przy ul. [...] w [...], dalej "inwestycja". Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "pr.bud."). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 18 czerwca 2012 r. na wniosek skarżącej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wiatrołapu z kotłownią dobudowanego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2014 r. PINB ustalił dla B. S. i G. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolnie dobudowany wiatrołap z kotłownią. [...] WINB postanowieniem z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/14, oddalił skargę skarżącej na postanowienie [...] WINB z [...] marca 2014 r. w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Wobec powyższego w dniu 17 listopada 2015 r. organ powiatowy przeprowadził kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że dobudowa do budynku mieszkalnego nadal istnieje. Opłata legalizacyjna nałożona postanowieniem PINB z [...] stycznia 2014 r. nie została wniesiona. W związku z powyższym, PINB w [...] wydał ww. decyzję nr [...] z [...] grudnia 2015 r. 3. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji nr [...], [...] WINB decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] grudnia 2015 r. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] WINB z [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/16, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzja [...] WINB była przedwczesna. Skarżąca bowiem w zażaleniu z [...] grudnia 2015 r. zwracała się do Wojewody [...], który jest władny do obniżenia opłaty legalizacyjnej, o takie rozstrzygnięcie. W rezultacie [...] WINB powinien był zwrócić się do strony, a równocześnie do organu wojewódzkiego o wyjaśnienie rzeczywistych intencji i sprecyzowanie, czy w zażaleniu strona zawarła również wniosek do Wojewody, składany w celu zastosowania instytucji przewidzianych w art. 67a § 1 ordynacji podatkowej. Z uwagi z uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ ten po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] grudnia 2015 r. [...] WINB jako organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202). W związku z wiążącymi wytycznymi wskazanymi w treści ww. wyroku WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 920/16, wojewódzki organ nadzoru budowlanego pismem z 17 lipca 2017 r. wezwał skarżącą do przesłania w wyznaczonym terminie wyjaśnień, czy pismo z [...] grudnia 2015 r. oprócz odwołania od decyzji organu powiatowego nr [...], zawiera w swej treści również wniosek do Wojewody [...] o umorzenie w całości lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł, ustalonej postanowieniem PINB nr [...] z [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca w piśmie z 14 sierpnia 2017 r. przekazała następującą informację: "W odpowiedzi na wezwanie z 17 lipca 2017 r. i 3 sierpnia 2017 r. chciałabym doprecyzować, że moje pismo z 30 grudnia 2015 r. oprócz odwołania od decyzji nr [...] zawiera w swej treści, również wniosek do Wojewody [...] o umorzenie w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej w wys. 50 tys. zł ustalonej postanowieniem PINB w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (...)". W rezultacie [...] WINB przekazał ww. wniosek skarżącej do Wojewody [...], który w piśmie z 5 stycznia 2018 r. poinformował, że decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. odmówił umorzenia w całości, bądź w części oraz odroczenia terminu płatności, a także rozłożenia na raty płatności opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000,00 zł nałożonej na skarżącą. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...]. Dalej [...] WINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że na prowadzone roboty budowlane inwestorki nie posiadały wymaganego prawem pozwolenia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dobudowano w 2010 r. pomieszczenie - wiatrołap wraz z kotłownią. Wymiary dobudowanej części wynoszą 2,80 m x 4,00 m. Przedmiotowy obiekt wykonano z gazobetonu, ocieplono styropianem, grubość muru wynosi 34 cm. Dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej pokryty gontem bitumicznym. Komin w kotłowni wykonano z cegły ceramicznej. Stwierdzono także, że ww. obiekt jest użytkowany. Uiszczenie przez inwestorów opłaty legalizacyjnej rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek zatwierdzenia przedłożonego projekt budowlanego i wydania zezwolenia na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w myśl art. 49 ust. 3 pr.bud. w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 ww. ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że skarżąca i drugi inwestor nie uiściły nałożonej na nie opłaty legalizacyjnej i w związku z tym PINB w [...] zasadnie wydał nakaz rozbiórki wiatrołapu z kotłownią samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego. 4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 2 sierpnia 2018 r., zatytułowanym "zażalenie", złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że sporny obiekt istniał już za życia jej rodziców, a skarżąca go tylko zmodernizowała. Dodatkowo skarżąca wskazała, że dobudowany wiatrołap nie ma negatywnego wpływu na środowisko oraz nie stwarza niebezpieczeństwa. Skarżąca wyjaśniła również, że ze względu na swoją sytuację finansową, w szczególności niewysokie dochody, nie jest w stanie zapłacić 50.000 zł z tytułu opłaty legalizacyjnej. 5. Odpowiadając w dniu 3 września 2018 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 7. Rozpatrując skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] czerwca 2018 r., Sąd stwierdził, że decyzja ta jest w pełni zgodna z prawem. Co więcej, z uwagi na brzmienie przepisów prawa zaskarżona decyzja ma charakter decyzji związanej, to znaczy że organ nie miał podstaw do wydania innej decyzji, nawet gdyby w kategoriach słusznościowych był przekonany o tym, że warto pomóc niezamożnej emerytce zwalniając ją od obowiązków nałożonych przez prawo. Obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a także przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.), jednoznacznie wskazują sekwencję (algorytm) określonych decyzji organów administracji i zachowań obywateli jako adresatów prawa. Mianowicie, w przypadku samowoli budowlanej, czyli dokonania budowy lub na przykład rozbudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nakazania rozbiórki takiego obiektu lub jego części (art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 lub art. 50a pr.bud.). Jeżeli przepisy prawa dopuszczają doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czyli tzw. legalizację, wówczas organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów (zaświadczeń, zgód, zezwoleń oraz projektu budowlanego zamiennego). Jeśli obowiązek takie nie zostanie wykonany, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę obiektu. Natomiast w przypadku złożenia w terminie określonych dokumentów, organ ustala w drodze postanowienia opłatę legalizacyjną w prawnie określonej wysokości. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zalegalizowanego obiektu, natomiast w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie wydaje decyzje o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 pr.bud. lub (w przypadku niektórych obiektów) art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 7 pr.bud. W rozpatrywanej sprawie skarżąca spełniła wstępne warunki legalizacji samowolnie wybudowanego wiatrołapu, obejmującego również kotłownię, i dobudowanego do parterowego budynku mieszkalnego. Przedłożyła bowiem organom nadzoru budowlanego dokumenty mające na celu legalizację wiatrołapu. Kiedy PINB w [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, skarżąca i druga współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości nie uiściły tej opłaty, ani nie dokonały samodzielnej rozbiórki wiatrołapu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2016 r. nakazał rozbiórkę samowolnie dobudowanego wiatrołapu. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/16, uchylił tę decyzję, gdyż nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia wniosku skarżącej o odroczenie terminu uiszczenia opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty lub umorzenia w całości lub w części (art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej). Kiedy jednak Minister Finansów, jako organ odwoławczy, odmówił udzielenia ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej (decyzja z [...] kwietnia 2018 r.), wówczas obowiązek zapłaty tej daniny publicznej stał się ostateczny. Należy przy tym dodać, że wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1333/18, a więc wydanym już po złożeniu skargi do Sądu w rozpatrywanej niniejszym sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. na ww. decyzję Ministra Finansów niekorzystną dla skarżącej. Jednak mimo złożenia skargi do Sądu w przedmiocie odmowy udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej [...] WINB miał obowiązek prowadzić postępowanie w zakresie konsekwencji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej. Dlatego też zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nakazał skarżącej i drugiej współwłaścicielce samowolnie dobudowanego wiatrołapu rozbiórkę tej części budynku mieszkalnego. Sąd w niniejszej sprawie rozpatrywał skargę skarżącej na wskazaną w powyższym akapicie decyzję [...] WINB nakazującą rozbiórkę. Sąd nie znalazł w przepisach prawnych podstawy dla uchylenia tej decyzji, gdyż jak wskazano wcześniej interpretowane ściśle przepisy takiej podstawy nie przewidują. Skarżąca napisała w skardze do Sądu, że "chciała dobrze, ale widzi, że zrobiła źle" (strona 1 skargi). Używając podobnie potocznego języka, Sąd musi powołać się na starą maksymę prawa rzymskiego: "Twarde prawo, ale prawo" (dura lex sed lex). Jak bowiem wskazano w sytuacji nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej [...] WINB nie mógł – działając zgodnie z przepisami ustawy – nie orzec rozbiórki (art. 49b ust. 1 i ust. 7 pr.bud.). Podobnie Sąd w obecnym stanie rzeczy nie może uchylić wskazanego nakazu rozbiórki. Sąd nie ma również podstawy, aby umorzyć skarżącej nałożoną na nią opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 złotych. Podstawy faktycznej do takiego rozstrzygnięcia nie zapewniają ani trudna sytuacja finansowa skarżącej, ani niewielkie wymiary zbudowanego wiatrołapu wraz z kotłownią. Jak wskazano wcześniej w takiej sprawie jak rozpatrywana, Sąd nie może powołać się wyłącznie na względy lub poczucie słuszności lub współczucia wobec skarżącej. Poza tym ze względu na treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w postępowaniu kontrolującym decyzję o rozbiórce Sąd nie może objąć kontrolą innej decyzji wydanej w innym postępowaniu: decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. To są niestety różne sprawy w sensie administracyjnoprawnym. 8. Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.