VII SA/Wa 2057/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. W. i Z. J. - wspólników - "P. s.c. J.W.-Z.J." z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2057/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...].09.2002 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P.W. "E." s.c.J.W., Z.J. z siedzibą w K. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo - usługowego na działce nr [...] przy [...] w K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P.W. "E." s.c. J. W., Z. J. w K. pozwolenia na rozbudowę budynku handlowo- usługowego na działce nr [...] przy [...] w K.. S. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. W wyniku jego rozpoznania organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 kpa. Dlatego też stosowane może być wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 §1 kpa . Jedną z przesłanek jego zastosowania, zawartą w pkt 2, jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem wyraźnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego lub prawa procesowego. Organ nadzoru, działając w trybie postępowania nadzwyczajnego nie może, jak to ma miejsce w trybie odwoławczym, rozpatrywać merytorycznie sprawy. Ma natomiast obowiązek badać wydane w postępowaniu instancyjnym decyzje pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami i istniejącym stanem faktycznym, udokumentowanym w aktach sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podkreślił, że oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Stosownie do dyspozycji art. 107 § 1 kpa niezbędnym składnikiem każdej decyzji jest oznaczenie strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wśród podmiotów, które mogą mieć status strony art. 29 kpa wymienia osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Kwestionowaną decyzją Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę wnioskowanej inwestycji na rzecz spółki cywilnej. Spółka cywilna nie jest państwową ani samorządową jednostką organizacyjną. Nie jest także osobą prawną, gdyż żaden z przepisów prawa takich cech jej nie nadał. Spółka cywilna jest spółką osobową, zespołem wspólników niewyposażonym w osobowość prawną, która mogłaby być przeciwstawiona podmiotowości prawnej wspólników. Podmiotami są tylko wspólnicy. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy jednak uznać, że stroną postępowania administracyjnego może być również spółka cywilna niemająca osobowości prawnej i reprezentowana w obrocie cywilnoprawnym przez wspólników, jeżeli przepisy szczególne prawa materialnego przyznają jej status strony. Natomiast SKO w decyzji z dnia 22 marca 1999 r., SKO 4122/3/99 (OwSS 2000/1/2) wyraziło pogląd, że nieprawidłowość oznaczenia strony ma tylko ten skutek, że adresaci uprawnienia wynikającego z treści orzeczenia zostali określeni w sposób pośredni, poprzez nazwę spółki cywilnej, którą tworzą a nie wprost czyli poprzez wskazanie imion, nazwisk i adresów. W obu jednak przypadkach przymiot strony —oparty na przepisie art. 28 kpa — przysługuje tym samym osobom fizycznym i że one realizują nabyte prawo oraz, że sposób oznaczenia adresata decyzji w żaden sposób nie wpływa na treść rozstrzygnięcia co do istoty. Nie jest to rażące naruszenie prawa. Gdyby decyzję skierowano do wspólników spółki cywilnej oznaczonych z imienia i nazwiska zamiast spółki, to treść rozstrzygnięcia w ścisłym jego znaczeniu użytym w art. 107 § 1 kpa pozostałaby taka sama, a to oznacza ukształtowanie w tożsamy sposób sytuacji prawnej osób, do których decyzja się odnosiła. Dalej organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zwartej zabudowie starej części miasta. Jej szerokość wynosząca około 6 m nie pozwalała na zachowanie odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami określonej w § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) tj. w odległości 3 m od każdej z granic. W takiej sytuacji przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Przed wydaniem kwestionowanej decyzji nieruchomość ta była już zabudowana budynkiem mieszkalnym z zapleczem gospodarczo - przemysłowym usytuowanym przy granicy z działką nr [...] i ok. 2 m od granicy skarżącego o wysokości porównywalnej z obecnie projektowaną. Poruszany przez S. M. problem ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych w jego budynku regulował § 60 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21września) w godzinach 8.oo - 16.oo. Należy zwrócić uwagę na dużą rozpiętość możliwości zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń, w zależności od usytuowania budynku w stosunku do stron świata. Przepis ust. 2 § 60 wymaga zapewnienia bezwzględnie nasłonecznienia tylko jednego pokoju w mieszkaniu wielopokojowym, a w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza ograniczenie czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny i całkowicie zwalnia z obowiązku nasłonecznienia pokoju w mieszkaniach jednopokojowych w takiej zabudowie. Z przedłożonych przez S. M. w dniu 26 marca 2007r. oryginalnych rzutów I piętra i poddasza jego budynku z aktualnym na dzień rozpatrywania sprawy rozkładem i przeznaczeniem poszczególnych pomieszczeń i usytuowaniem otworów okiennych wynika, że od strony spornego obiektu budynek ten nie posiada otworów okiennych na piętrze i strychu. Natomiast z przedłożonej w dniu 5 maja 2008 r. inwentaryzacji budowlanej parteru budynku mieszkalnego z usługami przy [...] i ul. [...] w K., sporządzonej przez osobę uprawnioną, wynika, że na parterze istnieje mieszkanie jednopokojowe, w którym okno w pokoju i kuchni usytuowane jest w odległości około 3,0 m od granicy działki. W świetle powyższego organ przyjął, że wydane pozwolenie na rozbudowę przedmiotowej inwestycji nie narusza przepisu § 60 powyższego rozporządzenia. Istniejący na tej nieruchomości budynek handlowo-usługowy posiada instalację elektryczną zasilaną z istniejącego przyłącza energetycznego. Zatwierdzony skarżoną decyzją projekt budowlany jego rozbudowy i przebudowy nie przewiduje żadnych zmian w tym zakresie. W tej sytuacji zgoda skarżącego na korzystanie z tego zasilania nie była wymagana. W związku z podnoszonym przez skarżącego w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. nowym zarzutem umieszczenia w spornym budynku od strony jego nieruchomości "luksferów jako świetlików budynku", uniemożliwiających ewentualną rozbudowę jego budynku do granicy działki, organ wskazał, że analiza zatwierdzonego przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego nie daje podstaw do stwierdzenia, iż przyjęte rozwiązanie narusza w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wypełnienie w ścianie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana, jeśli powierzchnia takiego wypełnienia nie przekracza 10% powierzchni ściany, jest dopuszczalne w myśl § 234 ust. 2 cytowanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie warunek ten nie został naruszony, a zaprojektowany sposób oświetlenia pomieszczenia sprzedaży został uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii, a także Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w B.. Takie rozwiązanie nie utrudnia możliwości zabudowy działki sąsiedniej, a inwestor musi liczyć się z możliwością dobudowania ściany bezpośrednio przylegającej do ściany, w której znajduje się wypełnienie luksferami. S. M. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...]. W wyniku jego rozpoznania - decyzją z dnia [...] października 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 208r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przypomniał, że inwestycja - będąca przedmiotem niniejszego postępowania - usytuowana jest na działce nr [...] przy [...] w K. i jest projektowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Na działce nr [...] znajduje się budynek, którego ściana zawiera otwory okienne od strony ściany projektowanego budynku. W budynku znajduje się lokal mieszkalny posiadający 1 pokój tylko 1 okno od strony projektowanego budynku. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie przeprowadził w wystarczającym zakresie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy nie został naruszony §13 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 214 grudnia 1994r. W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących wpływ projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Jednocześnie z akt nie wynika czy usytuowanie otworu okiennego w budynku sąsiednim w odległości 3 m od granicy z działka inwestora nie jest efektem samowoli budowlanej. Tym samym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art. 138§2kpa. J. W. i Z. J. wspólnicy P.W. "E." s.c. J.W. - Z.J. z siedzibą w K. złożyli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy administracji w sposób wyczerpujący wyjaśniły, że inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, normami i obowiązującymi warunkami technicznymi uwzględniającymi w przedmiotowej sprawie i w konkretnych warunkach terenowych prawna możliwość realizacji zabudowy na granicy z sąsiednią nieruchomością. Na etapie postępowania wyjaśniającego poszczególne kwestie wynikające z zacytowanych wyżek zarzutów zostały wyjaśnione co skutkuje tym, że w chwili obecnej spośród pierwotnie kilku zarzutów aktualna pozostaje wyłącznie kwestia warunków oświetlenia sąsiedniej nieruchomości. Do tego ogranicza się zaskarżona decyzja. Skarżący podkreślili, że znajdujące się w aktach sprawy oryginalne rzuty I piętra i poddasza budynku wnioskodawcy - S. M. wskazują na brak okna od strony granicy działki inwestorów. W tym kontekście sprawa jest jednoznacznie wyjaśniona co stało się podstawą do wydania negatywnej dla wnioskodawcy decyzji Wojewody a stwierdzenie Głównego Inspektora, że z akt nie wynika czy usytuowanie otworu okiennego w budynku sąsiednim w odległości 3 m od granicy z działka inwestora nie jest efektem samowoli budowlanej jest nieuzasadnione. Istota niniejszego postępowania było ustalenie występowania (lub niewystępowania) ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności, przez co w aktach sprawy nie ma dokumentacji dotyczącej czyjejś samowoli budowlanej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na niewystarczające ustalenie braku naruszenia przepisów o warunkach technicznych nie uwzględnił okoliczności, że rzekomo niedostatecznie nasłonecznione mieszkanie jest mieszkaniem jednopokojowym a w stosunku do takich mieszkań obowiązek zachowania określonego naświetlenia nie istniał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej:P.p.s.a.) sąd uchyla decyzje jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżona do Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10. 2008r. o nr [...] została wydana na podstawie art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Analiza tego przepisu wskazuje, że decyzja kasacyjna, prowadząca do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wówczas, gdy organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je wadliwie (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2006 r, sygn. akt I SA/Wa 433/06, LEX nr 219397). W okolicznościach niniejszej sprawy - w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, ze decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że zaskarżona decyzja jest już kolejną decyzją w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności. Poprzednią - z dnia [...] maja 2007r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002r. Organ I instancji odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wskazał wówczas, że decyzja Starosty [...], mimo że została skierowana do spółki cywilnej nie jest obarczona wadą określona w art. 156§1 kpa. Spółka cywilna nie posiada wprawdzie osobowości prawnej a stanowi zespół wspólników nie oznacza to jednak, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż adresatami decyzji są wspólnicy spółki cywilnej. Organ ocenił także, że nie można mówić o rażącym naruszeniu warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem §12 ust.6 dopuszczał możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią jeżeli nie można było zachować odległości zabudowy od granicy i taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem organu nie doszło również do rażącego naruszenia przepisów określających warunki dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał na nienależyte wyjaśnienie czy zatwierdzony projekt nie naruszał §13 i 60 obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ta była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 listopada 2007r. w sprawie VIISA/Wa 1346/07 oddalił skargę J. W. i Z. J. - P.W. "E. s.c. w K.. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. A zatem prawomocny wyrok z dnia 9 listopada 2007r. WSA w Warszawie był wiążący dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie jak i Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Należy przy tym zauważyć, że w związku z wyrażoną w art. 135 P.p.s.a. zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi sąd miał obowiązek wskazania wszelkich wad, którymi obarczona jest - ewentualnie -kontrolowana przez niego decyzja. W konsekwencji -w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę -została już oceniona przez Sąd w wyroku z dnia 9.11.2007r. kwestia wydania pozwolenia na budowę spółce cywilnej "P.W. "E." s.c. J. W., Z. J. w K.". Skoro organy administracji wyraziły pogląd, że takie oznaczenie strony nie powoduje skutków w postaci nieważności decyzji a Sąd nie zanegował tego stanowiska, należało przyjąć, że taką oceną - organy administracji, a następnie Sąd w niniejszej sprawie jest związany. Bez znaczenia pozostaje, że Sąd nie wypowiedział się w uzasadnieniu co do tej kwestii. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skarżący nie podniósł tej okoliczności w skardze., a przez to sąd badając legalność decyzji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa w tym zakresie, nie miał obowiązku wypowiadania się co do tej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podobnie należy ocenić kwestię usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działka sąsiednią. Prawidłowo organy oceniły, że biorąc pod uwagę stan zagospodarowania działki dopuszczalne było zatwierdzenie przedmiotowego projektu budowlanego (decyzją z dnia [...] września 2002r.) I wreszcie należy zwrócić uwagę, iż przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...].04.2007r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...].05.2007r. było niewyjaśnianie kwestii pozbawienia dostępu do światła dziennego nieruchomości nr ew. [...], w związku z podnoszonym zarzutem przez S. M.. Takie stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd w w/w wyroku z dnia 9.11.2007r. Obowiązkiem zatem organu administracji było zbadanie kwestii pozbawienia dostępu do światła dziennego nieruchomości wnioskodawcy i ocena, czy ewentualne naruszenie prawa w tym zakresie ma charakter rażący. Dla odniesienia się do omawianego zarzutu priorytetowe znaczenie ma ustalenie wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią to jest czy faktycznie -biorąc pod uwagę stopień zagospodarowania obu nieruchomości - planowana rozbudowa pozbawi S. M. dostępu do światła dziennego. Organ I instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie. A zatem prawidłowo organ odwoławczy uznał, że rozważania organu administracji odnoszące się do naruszenia §13 i 60 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r., o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (które miały zastosowanie w dacie wydania decyzji z dnia [...].09.2002r.) są przedwczesne. Aby odnieść się czy naruszone zostały w/w przepisy rozporządzenia (§13 i 60) niezbędnym jest jednoznaczne przesądzenie czy w ogóle dostępu do światła został ograniczony a dopiero w przypadku potwierdzenia tego zarzutu organ będzie zobligowany do oceny czy zatwierdzenie takiego projektu budowlanego naruszało usprawiedliwione interesy osób trzecich i dlaczego oraz czy stanowi to rażące naruszenie przepisów prawa (ze wskazaniem tych przepisów). Nie bez znaczenia dla powyższej okoliczności będzie miało to czy posadowione okna na nieruchomości S. M. nie są wynikiem samowoli budowlanej, z tym że okoliczność ta będzie miała znaczenie tylko w sytuacji gdy organ ustali, że planowana rozbudowa narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994r. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.