VII SA/Wa 2068/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. i D. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak : [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] znak:[...], którą Burmistrz Miasta i Gminy R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. i D. O. pozwolenia na dobudowę ganka wejściowego do budynku mieszkalnego położonego w D. w gminie R., stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że do wniosku z dnia 26 stycznia 1999 r. o pozwolenie na budowę wiatrołapu inwestor dołączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy ganka wejściowego do lokalu mieszkalnego oraz projekt ganku wejściowego do budynku mieszkalnego, decyzją Nr [...] z dnia [...] Burmistrz R. udzielił zaś pozwolenia na dobudowę ganka wejściowego do budynku mieszkalnego zatwierdzając jednocześnie projekt budowlany, na którym graficznie przedstawiono ganek usytuowany ścianie na całej jej szerokości. Organ w postępowaniu nadzorczym uznał, że wniosek dotyczył istocie rozbudowy budynku mieszkalnego czyli w zakresie innym niż podano to w tytule decyzji Burmistrza R. Nadto zdaniem organu nie można właściwie ustalić na wykonanie jakiego zakresu robót budowlanych inwestor uzyskał pozwolenie. Wskazano tu na rozbieżność określeń użytych we wniosku (budowa wiatrołapu) i w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany (dobudowa ganku wejściowego do budynku mieszkalnego). Na uzasadnienie istotności różnic organ podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) ganek jest elementem znajdującym się na zewnątrz budynku, prowadzącym do drzwi wejściowych, a wiatrołap pomieszczeniem znajdującym się tuż za drzwiami wejściowymi budynku. Poza powyższą okolicznością organ ocenił jako naruszenie prawa to, że załącznik nr 2 pn. "projekt ganku wejściowego do budynku mieszkalnego" w rzeczywistości nie stanowi projektu budowlanego w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż dokument ten nie spełnia podstawowych wymagań określonych w art. 34 Prawa budowlanego. Z zawartych w nim rysunków wynika, że zamierzenie budowlane dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenia (na parterze i poddaszu) na całej jego szerokości (1060 cm) i wysokości (620 cm). Natomiast w załączniku nr 3 zatytułowanym "projektem usytuowania ganku wejściowego", który wbrew temu co w badanej decyzji wpisał organ, nie jest projektem zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na mapie do celów opiniodawczych, nie nadającej się do celów projektowych, wrysowano planowaną rozbudowę na zachodniej ścianie budynku lecz tylko na odcinku 660 cm, centralnie pozostawiając z jednej i drugiej strony wolną ścianę o szerokości 200 cm. Ponadto, w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wniosku zaś o pozwolenie na budowę z dnia 26 stycznia 1999 r. widnieje zapis " na nieruchomości stanowiącej własność j/w" we wniosku wskazani są W. i D. O. Organ podkreślił, że w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że osoby te są właścicielami nieruchomości położonej w D. gm. R. Ze znajdującego się natomiast w aktach sprawy pisma z dnia 2 marca 1998 r. zatytułowanego: "Zgoda sąsiadów budynku nr [...] na dobudówkę", podpisanego przez cztery osoby, wynika, że prawdopodobnie osoby te w dniu wydania decyzji były właścicielami lokali w budynku położonym w D. Kwestia ta natomiast w ogóle nie została zbadana przez Burmistrza R. podobnie jak kwestia oznaczenia nieruchomości na jakiej zamierzenie budowlane miało być realizowane. W żadnym z dokumentów, w tym również w kontrolowanej decyzji nie wskazano nr ewidencyjnego działki budowlanej i obrębu w jakim ta działka się znajduje. Z powyższych względów, Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] rażąco narusza przepisy Prawa budowlanego określone w art. 32 ust.4, art.33.ust.2, art.34 oraz art.35 ust.1 i dlatego zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i D. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnieśli, że z uzasadnienia decyzji stwierdzającej nieważności wynika, że naruszone zostały przepisy art. 32 ust 4, art. 33 ust. 2, art. 34 oraz art. 35 ust. 1 Prawo budowlane w sposób rażący, gdy tymczasem przesłanki wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie zaprzeczają tym przepisom i czego nie udowodniono w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie na uchybienia w dokumentacji niezbędnej do otrzymania pozwolenia na budowę i nie uwzględnia przypadku naruszenia prawa spowodowane błędna wykładnią przepisów - art. 32 ust 4, art. 33 ust. 2, art. 34 oraz. art. 35 ust. 1 Prawo budowlane. Stąd też wyszczególnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, a jedynie uchybienia spowodowane błędną wykładnią tych przepisów. Zaznaczyli, że w przedmiotowej sprawie ani rodzaj naruszenia, ani jego skutki prawne nie powodują uchybień uniemożliwiających zaakceptowanie tej decyzji jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa, a więc nie są rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak ; [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. i D. O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając argumentację organu I instancji Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i D. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili : 1) naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. obowiązującej w dacie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę) przez błędną jego wykładnię, polegającą na tym, że stwierdzono, iż Inwestor nie legitymował się zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie prac budowlanych na nieruchomości położonej w D., 2) art. 35 ust 1 pkt 1 b, c oraz pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na tym, że stwierdzono, iż następczy fakt zmiany zakresu przeprowadzenia robót budowlanych uzasadnia uznanie wcześniejszej decyzji administracyjnej za nieważną. Zaznaczyli, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w oparciu o kompletny projekt budowlany, jedynie wykonanie ww. projektu nie odpowiadało warunkom określonym w decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, który mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy wadliwie też oceniły stopień naruszenia przepisów prawa, bezpodstawnie przyjmując, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę rażąco naruszyła prawo. W warunkach naruszeń opisanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c należało zatem uchylić zaskarżoną decyzję, a ponieważ powielała ona błędy i uchybienia zawarte w decyzji organu I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić i tę decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. Zadaniem organu było rozważenie, czy wskazane przez niego naruszenia prawa, należało zakwalifikować jako rażące, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powinien to zbadać w szczególności przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ewentualnych niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisami w tym techniczno – budowlanymi. Zdecydowanie przy tym podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji odnosi się do wad aktu kończącego postępowanie administracyjne, nie zaś do uchybień o charakterze procesowym prowadzącym do wydania takiej decyzji. Niektóre z najcięższych wad procesowych i to wyłącznie w zakresie ujętym w art. 145 § 1 i art. 145 "a" k.p.a. mogą skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania. Odnosząc się do poczynionych przez organy ustaleń, należy stwierdzić, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] stanowi, że właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej decyzją o wzizt, jak również z przepisami w tym techniczno – budowlanymi. W niniejszej sprawie organ wskazał na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o wzizt polegającą na tym, że projekt powinien zostać opracowany na budowę ganka, gdy tymczasem w opisie technicznym projektu budowlanego zwarta była informacja, że projektowany "obiekt przeznaczony będzie jako ganek wejściowy z poddaszem użytkowym" o powierzchni zabudowy 31,80 m ², a z rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego wynika, iż planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenia (na parterze i poddaszu) z wejściem z zewnątrz oraz częścią komunikacyjną na całej szerokości istniejącego budynku. Ponadto wskazał, że decyzja z dnia [...] Burmistrza Miasta i Gminy R. udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę dotyczyła ganka wejściowego do lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę wiatrołapu. W tym miejscu zauważyć należy, że pozwolenie na budowę było wydawane w reżimie prawnym obowiązującym w 1999 r., w czasie kiedy obowiązywała ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., a zgodnie z treścią art. 42 ust. 1 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Ponadto zgodnie z art. 47 tej ustawy warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. Znajdowało zatem oparcie w cytowanym przepisie określenie przez organ wydający decyzję warunków wynikających z planu i przepisów szczególnych, a także warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i te warunki wiązały organ wydający pozwolenie na budowę. Zadaniem organu nadzorczego dopatrującego się ewentualnych rozbieżności pomiędzy warunkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a treścią pozwolenia na budowę było nie tylko znalezienie i wykazanie tych różnic lecz również ich ocena z uwzględnieniem treści cytowanego wyżej przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Organ nadzorczy nie wykazał zaś, który z wymienionych tam warunków został naruszony przez organ wydający pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu, bezsprzecznym jest w sprawie, że intencją inwestorów była rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie pomieszczenia nazwanego gankiem wejściowym do lokalu mieszkalnego, w celu zwiększenia posiadanej powierzchni mieszkaniowej. Zauważyć należy, że zarówno decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] jak i wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] dotyczyła budowy ganka wejściowego do lokalu mieszkalnego. Projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] Nr [...] udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę dotyczył również ganku wejściowego do budynku mieszkalnego, a określenie iż planowany obiekt będzie gankiem wejściowym z poddaszem nie zmienia zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Użycie różnych nazw na określenie projektowanej inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę i w samym pozwoleniu nie może być kwalifikowane pod kątem niezgodności pozwolenia na budowę z wnioskiem, jeżeli treść zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoi w jawnej sprzeczności z przepisami i warunkami określonymi w myśl art. 42 ust. 1 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Użycie zatem we wniosku o pozwolenie na budowę nazwy wiatrołap, a w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w pozwoleniu na budowę nazwy ganek wejściowy, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Dopiero, gdyby okazało się, że zaprojektowany obiekt (ganek) narusza przepisy prawa materialnego np. w zakresie odległości od innych obiektów, bezpieczeństwa lub innych warunków określonych w przepisach, albo też jest zaprojektowany w sprzeczności z materialnymi przepisami o planowaniu przestrzennym, bądź ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, można by mówić o naruszeniu prawa, a w konsekwencji dokonywać oceny stopnia tego naruszenia, rozważając czy spełnia warunki do uznania tego naruszenia za rażące. Samo zaś użycie innej nazwy we wniosku, projekcie budowlanym czy decyzji o warunkach zabudowy, nie przesądza o naruszenia prawa, do tego w stopniu rażącym. Organy błędnie także wskazały jako przyczyny rażącego naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji okoliczności dotyczące wadliwości projektu budowlanego, a w szczególności dotyczące jego szczegółowego zakresu i formy. Zgodnie z brzmieniem powołanego wyżej ówczesnego przepisu art. 35 Prawa budowlanego, z ust. 2 tego przepisu wynikło, że właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Uprawnienie (a nie obowiązek) do badania zgodności tej części projektu budowlanego nie upoważnia do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ sprawdzający projekt wad o charakterze formalnym może skutkować oceną, że organ ten rażąco naruszył prawo. Brak spisu zawartości projektu budowlanego, brak nazwy i adresu obiektu budowlanego, daty, imienia i nazwiska projektanta oraz specjalności i numeru posiadanych przez niego uprawnień, sporządzenie projektu w sposób nietrwały umożliwiający jego dekompletację, niewątpliwie naruszają wymagania określone w przepisach wykonawczych do art. 34 Prawa budowlanego, ale oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczająca do przyjęcia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., szczególnie, iż uchybienia dotyczą formy, a nie treści tej projektu architektoniczno-budowlanego, która nie podlegała obowiązkowemu sprawdzeniu przez organ. Sąd nie podzielił także stanowisko organu dotyczącego rażącego naruszenia przez skarżących art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającego na braku posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Znajdujący się we wniosku zapis "na nieruchomości stanowiącej własność j/w", a wyżej we wniosku wskazani zostali skarżący oraz "zgoda sąsiadów budynku nr 25 na dobudówkę" powinno być ocenione czy takie pisemne oświadczenie skarżących może być uznane za dowód, iż są właścicielami nieruchomości podlegającej zabudowie. W ocenie Sądu, organ nie dokonał jednak tej analizy nie ocenił też skutków, które wywołuje wskazana przez niego wadliwość decyzji. Niezależnie od powyższego bezpodstawne było powoływanie się przez organ I instancji w ocenie pojęć wiatrołap i ganek, na przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2002 r., skoro kwestionowana decyzja wydana została w 1999 r. Przed stwierdzeniem nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, organ jest zobowiązany nie tylko do wykazania naruszenia prawa, lecz również do oceny tego naruszenia i wykazania, że ze względu na oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony i skutki społeczno gospodarcze, które wywołuje decyzja powodują, iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej wskazanych uwag i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.