VII SA/Wa 2071/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. R. i R. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] znak: [...] organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie przedmiotowegi budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożył obowiązek sporządzenia oceny technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010r., nr [...] uchylił opisane wyżej postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawe do ponownego rozpoznania. Organ za niezasadne uznał nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia oceny technicznej budynku. Wskazał na potrzebę wyjaśnienia przebiegu granicy prawnej nieruchomości, ponieważ z map wynika, że ogrodzenie jej nie odpowiada. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] kolejną decyzją nr [...], znak: [...] z dnia [...] maja 2010r., nałożył na inwestorów budowy K. i R. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Obowiązek należało wykonać w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, iż inwestorzy prowadzili roboty budowlane na podstawie następujących decyzji Starosty [...]: 1. z dnia [...] lipca 1999r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego o wymiarach rzutu 7,05 x 12,00 m z dachem jednospadowym usytuowanym w odległości 5,00 m od południowej granicy działki i w odległości 3,00 m od zachodniej granicy działki i szambem znajdującym się w odległości 7,50 m od północnej granicy działki; 2. z dnia [...] listopada 1999r., nr [...], którą zatwierdzano projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego i upoważniono inwestora do nadbudowy przedmiotowego budynku o drugą kondygnację o wysokości 2,73 m i zmiany konstrukcji dachu na dwuspadowy; 3. z dnia [...] listopada 2004r., nr [...], którą zmieniono decyzję z dnia [...] lipca 1999r. w taki sposób, że zatwierdzono zamienny projekt zagospodarowania działki nr [...] oraz zamienny projekt architektoniczno - budowlany jednorodzinnego budynku mieszkalnego - obejmujący projekt rozbudowy tego obiektu o część mieszkalną i gospodarczą oraz projekt budowlany zbiornika bezodpływowego dwukomorowego. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do rozbudowy budynku mieszkalnego od strony północnej o część mieszkalną i gospodarczego o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach boków 6,98 x 22,25 m, wykonania tarasu od strony południowej budynku o wymiarach rzutu 6,02 x 2.40 m. dobudowy wiatrołapu od strony wschodniej budynku oraz do zmiany zbiornika na nieczystości płynne w odległości 7,50 m od granicy z działka oznaczona nr ewid. [...] i w odległości 6.00 m od budynku mieszkalnego. Budynek powinien być położony w odległości zmiennej 3.00 - 4,00 m od północnej i 3.00 m od zachodniej granicy działki oznaczonej nr ew. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestorzy zrealizował budynek z istotnymi odstępstwami od powyższych decyzji Starosty [...] z roku 1999 oraz z 2004 r. Odstępstwa polegały na zbliżeniu budynku do granicy działki sąsiedniej ścianą bez otworów okiennych od strony zachodniej oraz zmianie lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe, co zmieniło sposób zagospodarowania działki. Przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w odległości mniejszej niż 3,00 m od granicy z działką sąsiednią tj. działką oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] oraz w ścianie północnej pomieszczenia garażu wykonany został otwór okienny znajdujący się w odległości mniejszej niż 4 m. Powyższe odstępstwo narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania K. i R. R., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2010r. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor prowadził roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która uprawniała do lokalizacji budynku w odległości zmiennej 3,00 - 4,00 m od północnej i 3,00 m od zachodniej granicy działki oznaczonej nr ewid. [...]. Tymczasem z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z pomiarów pobranych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wynika, że przedmiotowy budynek usytuowany jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości zmiennej 2,66 - 2,90 od zachodniej granicy działki. Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż (...) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Zmianie uległa także lokalizacja zbiornika na nieczystości ciekłe, który obecnie znajduje się w odległości około 11,16 m od ogrodzenia działki od strony północnej oraz w odległości 5,50 m od wschodniej ściany pomieszczenia garażu. Zdaniem organu drugiej instancji bezzprzeczne inwestor samowolnie, w sposób istotny odstąpił od warunków określonych w decyzjach dotyczących pozwolenia na budowę. Doszło do zmiany lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe oraz lokalizacji przedmiotowego budynku zatem elementów objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu, a to zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawa budowlanego, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że zmianę usytuowania budynku w stosunku do granicy sąsiedniej działki, która stanowi istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, potwierdziły mapy pobrane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Ponadto, organ odowławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał, że w ścianie północnej pomieszczenia garażu wykonany został otwór okienny znajdujący się w odległości mniejszej niz 4,00 m. Uchybienie to, nie wpływa jednak na zasadność orzeczenia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym miejscu wskazac należy, że postanowieniem nr [...], z dnia [...] czerwca 2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował postanowienie z [...] maja 2010r., nr [...]. - wykreślając słowa “ w zabudowie bliźniaczej “ i sformuowanie dotyczące okien w ścianie północnej garażu. – uznając, że w tym zakresie doszło do oczywistych pomyłek, w rozumieniu przepisu art. 113 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010r., wnieśli K. i R. R. dochodąc uchylenia zaskarżonej oraz porzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżacych, organ odwoławczy ograniczył się do powtórzenia argumentów zawartych w decyzji pierwszoinsytancyjnej, nie ustosunkował się do sposobu obliczania odległości budynku od granicy działki, jego wysokości i usytuowania na działce. Organy dowolnie ustaliły i zakwalifikowały dokonane przez nich odstępstwa jako “istotne odstępstwa" od projektu budowlanego. Skarżący podnieśli, że niedopuszczalne jest wybiórcze stosowanie przepisów § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to bowiem dopuszcza sytuowanie ścian budynku bez otworów zwróconych w stronę granicy - do 1,5m z sąsiednią działką. Wskazali, że ustalenia dokonane na podstawie map z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] mogą być nieścisłe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, a tylko kontroluje legalność zapadłego rozstrzygnięcia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty tego rozstrzygnięcia. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W nawiązaniu do pierwotnego orzeczenia nadzoru budowlanego, od którego w toku postępowania ostatecznie odstąpiono – wstrzymania robót budowlanych, stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do wstrzymania robót skoro inwestycja nie była prowadzona, a inwestorzy zgłosili zamiar przystąpienia do jej użytkowania. Zgodnie z przepisem art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: m.in. takich, które w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje jednoznacznie, że może mieć on zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone. W stosunku do robót już wykonanych bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania oraz nakazanie zaniechania dalszych robót. Taką wykładnia ww. przepisu prezentowana jest w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wydanie nakazu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest dopuszczalne tylko przed ich zakończeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 867/08, lex nr 558370). W niniejszej sprawie inwestorzy działali na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, zmienianej w toku realizacji budowy, ale bezsprzecznie dopuścili się odstępstw istotnych w rozumieniu prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi ustawa Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane. Zmiana usytuowania obiektów objętych pozwoleniem na budowę, w sposób istotny zmienia sposób zagospodarowania działki, który objęty jest szczególnym rygorem prawnym, zatem zawsze stanowi odstępstwo istotne. W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko, że zmiany dokonane przez inwestorów należało zakwalifikować do zmian istotnych. W świetle zebranego materiału dowodowego, w tym pochodzącego z zasobów kartograficznych ewidencji gruntów, bezsprzecznie ustalono, że doszło do zmiany dopuszczonej w świetle decyzji pozwolenia na budowę sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją. Budynek projektowany był w odległości 3-4 m od granicy północnej i 3m od zachodniej z działką nr ew. [...] został wzniesiony w odległości 2,66 -2,90 od zachodniej granicy ( patrz dokumentacja geodezyjna w aktach sprawy). Usytuowania zbiornika na nieczystości płynne – w/g pozwolenia na budowę - 6m od budynku mieszkalnego i 7,5 m od granicy z działką nr [...], stan zaś po zakończeniu budowy, to 11.16 m od granicy z ww. działką i 5,5 m od wschodniej ściany garażu. Należy podkreślić, że skarżący także nie kwestionują tych ustaleń. Skarżący bowiem, wskazując na możliwą, bliżej nie sprecyzowaną, wadliwość dokumentacji pochodzącej z ewidencji gruntów jednocześnie powołują się na dopuszczoną przepisami prawa odległość 1,5 m ściany bez okien, od granicy działki. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o obowiązku przedstawienia przez inwestorów projektu zamiennego – art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane W myśl treści art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 51 ustawy Prawa budowlanego w ust. 1 pkt 3 stanowi, iż "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." Z treści przedstawionych wyżej regulacji wynika, więc wprost, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończona budowy (art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego). Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego, bowiem w obowiązującym stanie prawnym, nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznających, że tryb wskazany w ww. art. 51 nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II OSK 637/08, niepubl.). Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd jeszcze raz podkreśla, że skarżący de facto nie kwestionują odstępstw, a walczą o uznanie ich dopuszczalności, takie argumenty będą mogli jednak podnosić dysponując projektem zamiennym na etapie jego zatwierdzenia. Skarżący, jako inwestorzy dopuścili się odstępstw od pozwolenia na budowę, odstępstw istotnych, tylko sporządzenie projektu zamiennego pozwoli, jak to wskazano wyżej na ich ewentualną legalizację. Sąd stwierdza ponadto, że postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie sprostowania jego rozstrzygnięcia, nie miało wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i szczegółowa analiza jego dopuszczalności w świetle przepisu art. 113 k.p.a. jest w tych okolicznościach bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) .