VII SA/Wa 2072/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z (...) lipca 2019 r., nr (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "(...)WINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186) - po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...) (dalej: "PINB", "organ I instancji") z (...) marca 2019 r., nr (...), w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu decyzji (...)WINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu (...) grudnia 2017 r. do PINB wpłynęło - złożone przez inwestora J. M. - zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba szczelnego, usytuowanego na działce ew. nr (...) obręb (...) przy ul. [...] w W., zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta (...) z (...) lipca 2011 r., nr (...). W dniu (...) lutego 2018 r. przedstawiciel PINB przeprowadził czynności kontrolne na ww. nieruchomości. Ustalił, że w dzienniku budowy brak jest zapisu o wytyczeniu obiektu przez geodetę. Ponadto stwierdził, że obiekt zrealizowano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ponieważ: 1) zmieniono wymiary budynku; 2) zmieniono wysokość budynku; 3) zmieniono kubaturę budynku; 4) zmieniono powierzchnię zabudowy; 5) zwiększono tarasy budynku; 6) wykonano poddasze użytkowe; 7) wykonano taras w poziomie poddasza zamiast przekrytej dachem przestrzeni; 8) wykonano dodatkowe filary wspierające balkon powiększony w poziomie I piętra; 9) wykonano przyłącze kanalizacyjne; 10) dokonano częściowych zmian w zakresie stolarki okiennej i ścian wewnętrznych. Zawiadomieniem z (...) listopada 2018 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W dniu (...) marca 2019 r. przeprowadzono ponowną kontrolę na terenie ww. nieruchomości w trakcie której stwierdzono, że stan budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego usytuowanego na ww. działce przy ul. [...] w W. nie uległ zmianie od opisanego w protokole kontroli z (...) lutego 2018 r. Ww. decyzją z (...) marca 2019 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wolnostojącego na działce nr ew. (...) obręb (...) przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. (...) WINB, powołaną na wstępie decyzją z (...) lipca 2019 r., utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że budowa ww. inwestycji została dokonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego - decyzją Prezydenta (...) z (...) lipca 2011 r., nr (...). Jak wynika bowiem z akt sprawy inwestor usytuował budynek od strony ogrodzenia z działką nr (...) w odległości 5,10 m, zaś 3,82 m od strony działki nr ew. (...). Według projektu opisany obiekt winien być natomiast zlokalizowany w odległości wynoszącej 4,07 m oraz 7 m od granicy działek sąsiednich. Ten stan powoduje sprzeczność z projektem zagospodarowania działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego. Powyższe narusza także § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy." Ponadto organ odwoławczy podniósł, że inwestor dokonał również zmiany długości i szerokości budynku. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wynika bowiem, że budynek winien mieć długość 19,25 m oraz szerokość 18 m. Tymczasem inwestor zrealizował obiekt o długości 27,51 m oraz szerokości 19,70 m. Zmiana ta przekracza 2% przyjętych założeń projektowych. Zakres wyżej opisanych zmian pozostaje zatem w sprzeczności z parametrami budynku przyjętymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jak wskazał (...) WINB powyższe zmiany (w zakresie długości i szerokości obiektu) doprowadziły do istotnych zmian w zakresie kubatury i powierzchni zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że wszystkie powyższe zmiany dokonane przez inwestora stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Dalej podniósł, że obowiązkiem inwestora było prowadzenie robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami tego pozwolenia oraz projektem budowlanym. W konsekwencji PINB prawidłowo wdrożył tryb przewidziany w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ww. przepis znajduje bowiem zastosowanie m.in. do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie (...) WINB stwierdził, że art. 36a Prawa budowlanego został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to także prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę odczytywane w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie w dniu (...) grudnia 2017 r. skarżący zawiadomił PINB o zakończeniu budowy, jednakże w ocenie (...) WINB milcząca zgoda organu nie stanowi przeszkody do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji gdy stwierdzono istotne odstępstwa od zrealizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, (...)WINB stwierdził, że z uwagi na zakończenie inwestycji wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego - było pozbawione podstaw. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że wprawdzie może budzić zastrzeżenie skierowanie decyzji PINB bezpośrednio do skarżącego J. M., z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika – r. pr. J. K., jednakże z punktu widzenia procesowego nie ma to znaczenia dla prawidłowości wydanej decyzji. Zauważenia bowiem wymaga, że wystosowane przez pełnomocnika odwołanie w sposób skuteczny zainicjowało prowadzone przed organem postępowanie odwoławcze. Jednocześnie (...) WINB zaznaczył, że pełnomocnictwo zostało załączone do akt sprawy dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy spornego budynku. Niniejsze zaś postępowanie jest odrębną sprawą administracyjną prowadzoną w oparciu o inne przepisy prawa materialnego. Skargę na ww. decyzję (...) WINB wniósł J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez bezpodstawne powielenie za organem I instancji, że w sprawie zastosowanie znajdzie przywołany przepis, w sytuacji, gdy może on być zastosowany jedynie w przypadku obiektów budowlanych pozostających w budowie, o czym świadczy dyspozycja przepisu ust. 1 art. 51, stanowiąca: Przed upływem 2 miesięcy od daty wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego: (...), a w art. 50 ust. 1 mowa jest o postanowieniu wstrzymującym wykonywane roboty budowlane, co w niniejszym postępowaniu nie ma miejsca, bowiem budynek jednorodzinny, przy ul. [...] został zgłoszony do użytkowania w trybie art 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a organ nadzoru nie wniósł w terminie sprzeciwu, o którym mowa w art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, co stwierdzone zostało stosownym zaświadczeniem z (...) listopada 2018 r., a w rezultacie należy uznać, iż proces inwestycyjny budowy budynku jednorodzinnego na działce nr (...), przy ul. [...] został zakończony; 2) art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, za organem I instancji, że pominięcie, jako strony postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji - spółki [...] Sp. z o.o., jest okolicznością nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na fakt, że inwestorem ww. obiektu budowlanego, był J. M., który działał w imieniu własnym, w sytuacji, gdy spółka [...] Sp. z o.o. jest właścicielem nieruchomości położonej na działce nr (...), przy ul. [...], a zatem niewątpliwie obowiązek nałożony przedmiotową decyzją, bez względu na brak podstawy prawnej do jego nałożenia, dotyczy jej interesu prawnego; 3) art. 40 §2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie za organem I instancji, że doręczenie zaskarżonej decyzji J. M., z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika w osobie niżej podpisanego radcy prawnego J. K., jest skuteczne, bowiem z punktu widzenia procesowego zaistniałe uchybienie nie ma znaczenia dla prawidłowości wydanej w sprawie decyzji, w sytuacji gdy w orzecznictwie przedmiotu jest raczej bezsporne, że w takiej sytuacji doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, ma charakter wyłącznie informacyjny, z punktu widzenia procesowego pozostając jednak bezskutecznym; 4) art. 80 k.p.a. w związku z art. 6,7 i 8 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie za organem I instancji, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w W. wybudowany został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy twierdzenia te są gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami, a organy nadzoru budowlanego nie wniosły w terminie sprzeciwu co do zawiadomienia odnośnie rozpoczęcia użytkowania przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja (...)WINB z (...) lipca 2019 r., nr (...), utrzymująca w mocy decyzję PINB z (...) marca 2019 r., nr (...), w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce ewid. nr (...) z obrębu (...) przy ul. [...] w W., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na wstępie należy wyjaśnić, że ust. 1 artykułu 51 Prawa budowlanego przewiduje trzy odrębne, wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Pierwszy (ust. 1 pkt 1), występuje gdy zachodzi niedająca się usunąć niezgodność z przepisami i skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie. Drugi, gdy nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami, gdy nie chodzi o istotne odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Trzeci przypadek - który miał miejsce w rozpatrywanej sprawie - dotyczy sytuacji, gdy przy realizacji obiektu istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o których mowa w art. 36a Prawa budowlanego. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Artykuł 36a ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza bowiem zasadę, że inwestor, realizując obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w konkretnym kształcie Oznacza to, że inwestor nie może samodzielnie wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje projekt budowlany, o ile przed dokonaniem istotnego odstąpienia – nie uzyska decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę ma ten skutek, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która – w zależności od zaproponowanych przez inwestora zmian – pierwotną decyzję albo całkowicie konsumuje albo całkowicie je zmienia lub rozszerza o inne nowe elementy. Jak wskazuje się w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 36a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjęcie "istotności" nie jest uwarunkowane zmianą wszystkich parametrów obiektu budowlanego, czy zmianą jednego parametru całego obiektu budowlanego. Istotne odstąpienie może polegać na zmianie, w trakcie wykonywania robót budowlanych, jednego z parametrów. Nie jest wykluczona ocena, według której istotna zmiana będzie odnosiła się do części obiektu budowlanego, np. zmiany szerokości lub długości części budynku (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1681/10). Tym samym zmiana wymiarów budynku, w tym jego długości, szerokości oraz zbliżenie do granicy działki sąsiedniej stanowi zmianę parametrów i położenia obiektu na działce inwestycyjnej, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z ustaleń PINB przedmiotowy obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta (...) z (...) lipca 2011 r., nr (...), która zatwierdzała projekt budowlany i zezwalała na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na działce ewid. nr (...) przy ul. [...] w W. Z bilansu powierzchni zagospodarowania działki i danych liczbowych projektowanego budynku (Projekt zagospodarowania działki) wynika, że powierzchnia zabudowy (budynku) wynosi 350 m2, powierzchnia użytkowa wszystkich kondygnacji - 822,22 m2, wysokość – 12 m, kubatura - 3169 m3. Projekt budowlany przewidywał usytuowanie obiektu od strony ogrodzenia z działką ewid. nr (...) w odległości 7,00 m, zaś od strony działki nr ewid. (...) w odległości 4,07 m. Ponadto budynek mieszkalny powinien posiadać długość 19,25 m oraz szerokość 18 m (rzut parteru Projektu budowlanego). Podczas kontroli (protokół z (...) marca 2019 r., nr (...)) organ powiatowy ustalił natomiast, że zmieniono odległości budynku od granicy. Z prawej strony od ogrodzenia odległość wynosi - 5,10 m, zaś z lewej - 3,82 m. Zmieniono długość i szerokość budynku: długość 27,51 m, szerokość - 19,70 m. Zmieniono także wysokość budynku przy wejściu - 11,90 m. Należało zatem podzielić stanowisko organu, że powyższe zmiany w zakresie długości i szerokości budynku przekraczają 2% założeń projektowych, tym samym odstępstwa te w sposób ewidentny zmieniają zarówno kubaturę, jak i powierzchnię całkowitą obiektu. Ponadto odstępstwa te zmieniają również zagospodarowanie działki inwestycyjnej, co stanowi istotne, w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę z (...) lipca 2011 r., nr (...). Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie zgłoszenie przez inwestora zakończenia budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia. Nawet skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie chroni bowiem inwestora przed ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która – jak każda decyzja ostateczna – dopóki nie zostanie uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, korzysta z domniemania jej prawidłowości (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1616/11, LEX nr 1341549). Zawiadomienie o zakończeniu budowy nie daje inwestorowi pełnych gwarancji i pewności prawidłowości wykonania inwestycji. Instytucja ta wprawdzie upraszcza procedurę i przyspiesza proces inwestycyjny, jednak nie w pełni chroni interes prawny inwestora i innych stron postępowania. Nie można zatem podzielić wywodów skargi, że kontrolowana w tej sprawie decyzja, nakładająca - na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego -obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zapadła z naruszeniem ww. przepisu. W ocenie Sądu w sprawie nie został naruszony także art. 28 k.p.a. i 40 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji. I tak, decyzja Prezydenta (...) z (...) lipca 2011 r. zatwierdzała projekt budowlany i zezwalała inwestorowi J. M. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szamba na działce ewid. nr (...) z obrębu (...) przy ul. [...] w W. Z księgi wieczystej nr (...) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla (...), Wydział XV dla ww. nieruchomości wynika, że obecnym jej właścicielem jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. Podstawę wpisu prawa własności stanowi umowa o przeniesienie własności z (...) września 2015 r., nr (...). Funkcję Prezesa zarządu Spółki pełni J. M. od (...) marca 2002 r. (KRS nr (...)). W sposobie reprezentacji Spółki wskazano: "W przypadku zarządu jednoosobowego członek zarządu samodzielnie. W przypadku zarządu wieloosobowego członkowie zarządu i prokurenci samodzielnie." Pełnomocnictwo do reprezentacji przed sądami administracyjnymi zostało udzielone przez J. M. radcy prawnemu J. K. w dniu (...) października 2018 r. przy składaniu wniosku do PINB o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że do zawiadomienia z (...) grudnia 2017 r. (dotyczącego zakończenia budowy) nie wniesiono sprzeciwu. Co prawda decyzja organu I instancji została skierowana nie do ustanowionego pełnomocnika lecz bezpośrednio do skarżącego jednakże, w ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych tej sprawy, taki sposób doręczenia nie pociągnął za sobą negatywnych dla strony skutków prawnych. Doszło bowiem do skutecznego wniesienia odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej we właściwym terminie. W konsekwencji, z powyższych rozważań wynika, że żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku, nie było zatem podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji, jak tego domagał się skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.