VII SA/Wa 2074/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r. (znak: [...] o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] na prawach strony do postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na prowadzenie pozwolenia na budowę Ośrodka Usług Turystycznych - [...] przy ul. [...] w [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło w dniu 2 kwietnia 2016 r. z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w [...] o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia dla tej inwestycji. Stowarzyszenie powołało się na przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę prawną przystąpienia do toczącego się postępowania administracyjnego. Wnioskodawca podkreślił, że jest organizacją społeczną, zaś jego udział w postępowaniu w tej sprawie jest uzasadniony celami statutowymi oraz interesem społecznym, który polega na umożliwieniu stowarzyszeniu wpływu na inwestycję, która znacząco ingeruje w otoczenie (charakter, urbanistykę, tradycję i dziedzictwo kulturowe Kazimierza wpisanego do rejestru zabytków). Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że dopuszczenie stowarzyszenia do postępowania dotyczącego wydania zezwolenia konserwatorskiego na budowę dla spornej inwestycji, zaplanowanej w obrębie historycznego układu urbanistyczno- architektoniczno - krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 1966 r., jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Z § 5 ust. 5 jej statutu wynika, że celem stowarzyszenia jest m. in. "działalność pożytku publicznego w zakresie zadań z dziedziny krajoznawstwa, kultury, sztuki, edukacji, ochrony dziedzictwa kultury i tradycji oraz ekologii i ochrony dziedzictwa przyrodniczego na rzez wsparcia w/w podmiotów". Zatem działalność stowarzyszenia wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja społeczna zamierza przystąpić na prawach strony. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] stwierdził, że stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia drugą przesłankę, określoną w art. 31 § 1 k.p.a., dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu tzn. że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem organu I instancji, argumenty stowarzyszenia zawarte we wniosku z 2 kwietnia 2016 r., że w nteresie społecznym jest "ochrona dziedzictwa kulturowego" [...], są zbyt ogóle i nie pozwalają przyjąć, że wnioskujący o dopuszczenie do postępowania działa w interesie społecznym. Organ stwierdził, że stowarzyszenie nie wykazało jakie posiada "kwalifikacje" do udziału w tej sprawie, a więc jakie jest powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami i specjalizacją członków stowarzyszenia oraz co udział stowarzyszenia może wnieść do sprawy. Do postępowania dotyczącego udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji zostały już dopuszczone dwa stowarzyszenia (Towarzystwo [...] oraz Towarzystwo Przyjaciół Miasta [...]) i ich udział "powinien wystarczająco gwarantować zabezpieczenie interesu społecznego w tej sprawie". Stowarzyszenie [...] złożyło w dniu 30 maja 2016 r. zażalenie na powyższe postanowienie, w którym zarzuciło organowi nieprawidłowe przyjęcie, że nie wykazało, że spełnia określoną w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłankę dopuszczenia do udziału w postępowaniu, tzn., że za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Zdaniem strony, zachowanie w niezmienionej postaci zabytkowego układu urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowego [...] leży w interesie społecznym ze względu na jego wartość historyczną, artystyczną, naukową (art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków iopiece nad zabytkami). W świetle art. 31 k.p.a. nie można oczekiwać od stowarzyszenia, aby wykazywało, co jego udział może wnieść do sprawy. Ze statutu stowarzyszenia wynika, że celem stowarzyszenia jest m. in. "pełnienie roli rzecznika wartości przestrzeni publicznej" (§ 5 pkt 4), a ten cel stowarzyszenie realizuje m. in. przez "udzielanie pomocy członkom Stowarzyszenia oraz innym podmiotom fizycznym i prawnym chcącym opierać się w swej działalności na idei [...] miejsc dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu zażalenia stowarzyszenia na postanowienie organu I instancji, postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uchylił to postanowienie i orzekł o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym ma na celu zapewnienie kontroli społecznej nad tym postępowaniem. Zdaniem organu, dopuszczenie do postępowania na prawach strony organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem postępowania administracyjnego może przyczynić się do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych w tej sprawie. Stowarzyszenie [...] jest zaangażowane w ochronę wartości zabytkowych historycznego układu urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowego [...]. Minister powołał wyrok z 20 stycznia 2010 r. II OSK 139/09, w którym NSA stwierdził, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu, uzasadnia odmowę dopuszczenia tej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła, że wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w spornym postępowaniu administracyjnym, powinien być rozpoznany na podstawie art. 28 ust. 3 i ust. 4 prawa budowlanego, które są przepisami szczególnymi względem art. 31 k.p.a. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że stowarzyszenie posiada status organizacji społecznej o której mowa w tym przepisie oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 11 k.p.a. Z tych powodów [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 19 września 2016r., Spółka dodała, że nie ma podstaw do przyjęcia, że za udziałem Stowarzyszenie [...] w postępowaniu o udzielenie skarżącej pozwolenia na budowę .przemawia interes społeczny. Skarżąca stwierdziła, że członkowie stowarzyszenia są zaangażowani w promowanie konkurencyjnej inwestycji (zabudowa kamieniołomów trzypoziomowym miasteczkiem turystyczno- handlowo - usługowym) i ta okoliczność jest faktycznym powodem żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym jej inwestycji i ma na celu jej zablokowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnieni. Trzeba przypomnieć, że zaskarżonym postanowieniem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę Ośrodka Usług Turystycznych - [...] w [...]. Zdaniem organu odwoławczego i Sądu nie można przyjąć, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego w udziale w tym postępowaniu na prawach strony. Z przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy podkreślić, że rozstrzygając o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania organ każdorazowo ocenia, czy udział organizacji społecznej leży w interesie społecznym. Nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi (jak przyjęły organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie), organ administracji publicznej może uznać jej żądanie za niezasadne. Jest oczywiste, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znacznie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego. Takim reprezentantem jest w świetle procedury administracyjnej organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy. Zdaniem Sądu, dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym nie jest warunkowane wykazaniem przez organizację, że jej członkowie posiadają kwalifikacje merytoryczne, wykształcenie, które przyczynią się do załatwienia sprawy. Należy dodać, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze reprezentanta interesu społecznego jest niezależnie od tego, jaki jest jej stosunek do sprawy. Organizacja społeczna może zatem również popierać żądanie, jeżeli uzna za możliwe pogodzenie interesu jednostkowego stron postępowania z interesem społecznym. Z treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynikają bowiem żadne prerogatywy dla interesu społecznego, który, ze względu na udział organizacji społecznej w postępowaniu powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem strony i odwrotnie - ze względu na pierwszeństwo interesu indywidualnego należy ograniczać udział organizacji społecznej w postępowaniu do przypadków wyjątkowych. Podkreślenia wymaga, że powołany wyżej przepis nie pozwala na jakiekolwiek wnioski o nadrzędności interesu stron nad interesem publicznym (lub odwrotnie) w związku z czym Sąd nie podziela stanowiska, że interes organizacji społecznej musi mieć niższą rangę niż interes strony (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10, Lex nr 1109379). W rozpoznawanym przypadku należy przyjąć, że Stowarzyszenie nie ma żadnych własnych interesów w tym postępowaniu. Stowarzyszenie dostatecznie też wyjaśniło powody, dla których chce wziąć udział w tym postępowaniu i te wyjaśnienia wskazują, że kieruje się interesem społecznym. Stanowisko organu odwoławczego co do tego, że Stowarzyszenie wyczerpująco uzasadniło, że działa w interesie społecznym jest prawidłowe. Należy zwrócić uwagę, że sporna inwestycja polega na budowie hotelu (na działce o pow. 6.483 m2) – I etap, a następnie (II i III etap) spa ([...] SPA) oraz obiektu usług multimedialnych, promocji turystycznej i informacji (Zespół Usług Turystycznych) na działce o pow. 13.540 m2. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 i ust. 4 prawa budowlanego, ponieważ art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę prowadzonych przez organy budowlane na podstawie art. 28 prawa budowlanego. Nie dotyczy natomiast wcześniejszego etapu postępowania - w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (art. 36 ustawy o ochronie zabytków). Z przedstawionych powodów Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).