VII SA/Wa 2075/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpoznaniu wniosku R.S. - Dyrektora Zespołu Szkół w L - trwałego zarządcy działki o nr ew. [...] - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. ([...]), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r., ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008r., ([...]) odmawiającą nakazania rozbiórki dwóch bram wjazdowych, wykonanych w ramach przebudowy ogrodzenia ww. działki nr ew. [...], położonej przy ul. S. [...] w L. - utrzymał w mocy ww. decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że od strony ul. S. [...], stanowiącej drogę gminną, wykonano w czerwcu i lipcu 2006r. dwie bramy wjazdowe. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., ([...]) Wójt Gminy L. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], stanowiącej własność Gminy L. na sześć działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność tego rozstrzygnięcia, a decyzją z dnia [...] października 2007r., ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. umorzyło postępowanie odwoławcze od własnej decyzji z dnia [...] października 2007r. Organ podniósł, że roboty budowlane dotyczące ww. bram, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz.1118, ze zm.) zostały poprzedzone zgłoszeniem inwestora - Gminę L. z dnia [...] maja 2006r., do którego nie wniesiono sprzeciwu. Na wniosek Dyrektora Zespołu Szkół w L. będącego trwałym zarządcą działki o nr ew. [...], organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie ww. ogrodzenia. Status trwałego zarządcy potwierdza decyzja Zarządu Gminy w L. z dnia [...] grudnia 2000 r., ([...]) o ustanowieniu trwałego zarządu oraz decyzja SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., ([...]) uchylająca decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2005r., ([...]) o wygaśnięciu trwałego zarządu i umarzająca postępowanie organu I instancji. Podczas oględzin organ powiatowy ustalił, że wysokość ww. bram nie przekracza 2,20 m, a ich skrzydła otwierają się do wewnątrz nieruchomości, dlatego decyzją z dnia [...] lutego 2008r., ([...]), na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego odmówił nakazania ich rozbiórki. Decyzję tą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r. utrzymał w mocy. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 49 b Prawa budowlanego i stwierdził, że skoro do ww. zgłoszenia nie złożono sprzeciwu, roboty budowlane zostały rozpoczęte po dokonaniu zgłoszenia i wykonane zgodnie z jego treścią, to organy słusznie uznały za bezzasadne żądanie nakazania rozbiórki spornych bram. Wbrew twierdzeniom skarżącego - organ powiatowy ustalił, że inwestorem bram, był Wójt Gminy L. Odnosząc się do zarzutu naruszenia uprawnień skarżącego wynikających z trwałego zarządu organ wyjaśnił, że kwestia ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, które ma na celu jedynie zbadanie, czy sporne bramy nie naruszają przepisów Prawa budowlanego. Nie mógł być uwzględniony również zarzut, że w postępowaniu zwykłym trwały zarządca nie wypowiedział co do faktu, że bramy są zagrożeniem dla życia lub zdrowia osób korzystających z drogi publicznej, gdyż wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, a nie poprzedzającym ją postępowaniu. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Dyrektor Zespołu Szkół w L., wnosząc o jej uchylenie lub umorzenie oraz zbadanie zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, a ponadto o zbadanie decyzji poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, jako podjętych w granicach sprawy. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzje ją poprzedzające wydano z naruszeniem art. 28, 107 § 3 kpa, art. 15 w zw. art. 148 kpa, także 145 § 1 i 5 kpa. Następnie powołał się na orzecznictwo i doktrynę w zakresie koniecznych elementów jakie winno zawierać uzasadnienie decyzji. Ponadto, organy nie zbadały komu przysługuje interes prawny lub obowiązek w sprawie, stosownie do art. 28 kpa. Błędnie ustaliły stan faktyczny, gdyż bramy otwierają się "na obie strony" i wychodzą z placu publicznego na drogę publiczną. Nie zbadano również do kogo należy działka [...]. Czy wobec nieistniejącego podziału działki Wójt Gminy L. mógł być inwestorem bram wobec ustanowionego na działce trwałego zarządu, a skoro był inwestorem, to czy trwały zarządca nie powinien być stroną postępowania; jaki charakter w sprawie mają pp. B. Zdaniem skarżącego, bramy winny odpowiadać rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002r. (Dz.U. z 22 stycznia 2003r. Nr 6, poz. 69 - § 7 pkt 1,2,2.2,4, bowiem są ulokowane w ogrodzeniu działki szkolnej. Nadto, na lokalizację bramy wjazdowej do i z drogi publicznej inwestor powinien uzyskać decyzję zarządcy drogi publicznej. Uprawnienia trwałego zarządcy są określone ustawami a ingerencję właściciela w trwały zarząd wymienione są enumeratywnie. Organ nie uwzględnił art. 154 kpa oraz art. 7. art. 10 i art. 77, 78 § 1 i 2 kpa. Nie umożliwił stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, nie uwzględnił wszystkich dowodów mających znaczenie dla sprawy. Nie uwzględniono też, że zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenia są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi. Wobec braku planu miejscowego, nie wzięto pod uwagę, że działka objęta jest trwałym zarządem dyrektora szkoły i ma być wykorzystywana pod szkoły. Przyjęto, że mimo nieistniejącego podziału działki, nieistniejące działki [...] i [...] są przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Nie uwzględniono kwestii własności i zarządu drogi. Skarżący nie mógł wnieść skutecznie sprzeciwu, do usytuowania przedmiotowych bram w ogrodzeniu szkolnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008r. odmawiającą nakazania rozbiórki ww. bram wjazdowych. W tym miejscu przypomnieć należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać też trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 §1 kpa. W takim zatem kontekście organ orzekający w niniejszej sprawie winien dokonać oceny weryfikowanych rozstrzygnięć. Zauważyć należy, na co konsekwentnie wskazywał skarżący w toku niniejszej sprawy, że podstawą odmowy wydania nakazu rozbiórki spornych bram wjazdowych było nierzetelne ustalenie przez organ powiatowy w B. że skrzydła bram otwierają się do wewnątrz działki, podczas gdy otwierają się również na zewnątrz tj. na ul. S., stanowiącą drogę gminną. Organ winien mieć na uwadze, że w rozdziale 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej zw. warunkami technicznymi, określono wymogi jakim powinny odpowiadać ogrodzenia. W przepisie § 41 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla ludzi (...), natomiast z § 42 ust. 2 wynika, że bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Organ nie dokonał oceny weryfikowanych decyzji w powyższym zakresie, pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co stanowi istotną wadę przeprowadzonego postępowania, determinującą uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wprawdzie ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności decyzji, której to oceny organ nadzoru dokonuje na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, jednak zarzut ten zasługuje na uwzględnienie w sytuacji, gdy naruszenie to ma wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miał miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż wypowiedzenie się skarżącego na okoliczność sposobu otwierania spornych bram miało realny wpływ na jej wynik. Wobec przedstawionej argumentacji, obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie rzetelnej oceny, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, czy w postępowaniu zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r., doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów, a jeśli tak, to czy naruszenie to wypełnia którąś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).