VII SA/Wa 2076/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. T. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. T. i M. T. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku B. i M. T. oraz wniosku J. T. wznowił postępowanie zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił z urzędu ww. postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r., ze względu na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn., akt VII SA/Wa 38/08 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], natomiast wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1238/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od powołanego wyroku sądu I instancji. W rezultacie powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 97 § 2 kpa podjął z urzędu postępowanie wszczęte postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]. Organ wydając przedmiotowe postanowienie pouczył strony o możliwości wystąpienia w terminie 7 dni do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 144 kpa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi B. i M. T. w dniu 29 maja 2009 r. W dniu [...] maja 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, znak: [...], którą, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem tego organu w dniu [...] lutego 2008 r., znak: [...]. W dniu 9 czerwca 2009 r. (data nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym – 5 czerwca 2009 r.) do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem o podjęciu postępowania z dnia [...] maja 2009 r. złożony przez pełnomocnika B. T. oraz M. T. We wniosku pełnomocnik wnioskodawców podniósł, że jego mocodawcy wystąpili do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o złożenie wniosku o niezgodności art. 146 § 1 kpa z Konstytucją RP, w związku z czym podjęcie postępowania w niniejszej sprawie było – w ich ocenie – przedwczesne. W przypadku nieuwzględnienia wniosku pełnomocnik wniósł o zakreślenie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., sygn. akt [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku B. i M. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2009 r., podejmującym z urzędu postępowanie administracyjne, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 4 maja 2010 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek B. T. i M. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], umarzającą postępowanie administracyjne, wszczęte postanowieniem tego organu w dniu [...] lutego 2008 r., znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego wniosku B. i M. T. zwrócili uwagę na dotychczasowy przebieg postępowania, zarzucając organowi, że wydał decyzję kończącą postępowanie bez uprzedniego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęcia zawieszonego postępowania. W konsekwencji organ uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie jakichkolwiek żądań czy wniosków. W tej sytuacji organ naruszył zasadę praworządności wyrażoną (art. 6 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), zasadę zapewnienia udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Po rozpatrzeniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie, odnosząc się do wniosku stron, wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Nawiązując do zarzutu uniemożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] organ wyjaśnił, że w postępowaniu toczącym się po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 38/08 nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania dowodowego, a zarzut ewentualnego braku zawiadomienia stron postępowania o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym nie może odnieść skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ katalog podstaw stwierdzenia nieważności ma charakter zamknięty i nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z powodu innych naruszeń prawa. Jednocześnie organ podniósł, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] nie jest dotknięta inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ powtórzył swoją argumentację, która w zasadniczej części sprowadzała się do stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] nie jest dotknięta żadną wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Powyższa decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] stała się przedmiotem skargi B. T. i M. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania procesowego tj. art. 6, 8 i 10 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, naruszenie art. 15 kpa poprzez wydanie decyzji przed rozpatrzeniem środka odwoławczego oraz niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi B. i M. T. powtórzyli swoją argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdzili ponadto, że organ nie wyjaśnił dlaczego decyzja administracyjna została wydana przed upływem terminu na rozpatrzenie środka odwoławczego i dlaczego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] wszczynającym postępowanie administracyjne został rozpatrzony dopiero w dniu [...] lipca 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa a skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po podjęciu zawieszonego postępowania, wydał decyzję kończącą postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] w sytuacji, gdy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania było nieostateczne. Z akt postępowania administracyjnego wynika bezspornie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], działając w oparciu o art. 97 § 2 kpa podjął z urzędu postępowanie wszczęte postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]. Postanowienie to było nieostateczne, gdyż zgodnie z art. 101 § 3 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 144 kpa stronie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym organ pouczył strony. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi stron w dniu [...] maja 2009 r. Tymczasem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie czekając na uzyskanie przez ww. postanowienie przymiotu ostateczności wydał w tym samym dniu tj. [...] maja 2009 r. decyzję, znak: [...] umarzającą na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczęte postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...]. Z akt postępowania wynika, że strony zamierzały skorzystać z przysługującego jej prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z podjęciem zawieszonego postępowania, czego dowodem jest fakt złożenia takiego środka w dniu 5 czerwca 2009 r. (data nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym) oraz zawarte w nim argumenty. Należy podkreślić, że wykonaniu co do zasady podlegają wyłącznie orzeczenia organów administracji publicznej, które mają charakter ostateczny. Brak takiego charakteru powoduje, że postanowienie lub decyzja, na które przysługuje stronie środek zaskarżenia nie mogą być – poza wyjątkowymi przypadkami związanymi z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności – wykonywane. W ocenie Sądu postępowanie wszczęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do czasu uzyskania cechy ostateczności postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o podjęciu postępowania, należy traktować jako postępowanie zawieszone. Zgodnie z art. 102 kpa w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Z treści powołanego przepisu wynika, że w czasie zawieszenia postępowania organ może podejmować wyłącznie czynności dotyczące spraw nagłych i związanych z ochroną chronionych prawem dóbr, ewentualnie w celu podjęcia zawieszonego postępowania. Jako rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności powołanego art. 101 w zw. z art. 97 § 2 kpa należy ocenić wydanie w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego decyzji kończącej to postępowanie. Z akt sprawy tymczasem wynika, że organ wydał taką decyzję w oparciu o art. 105 kpa pomimo, iż postanowienie o podjęciu postępowania nie było ostateczne, nie podlegało wykonaniu, a zatem postępowanie nie zostało skutecznie podjęte. Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że takie działanie organu narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone odpowiednio w art. art. 6, 8 i 10 kpa oraz art. 15 kpa, zaś rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2009 r. i rozstrzygnięcie kwestii podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] lipca 2009 r., znak: [...] po wydaniu decyzji kończącej postępowanie stanowiło pewnego rodzaju fikcję prawną. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł m. in., że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności brany jest pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a nie zdarzenia i okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tej decyzji. Nawiązując do tego twierdzenia należy zauważyć, że w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowanie administracyjne nie było skutecznie podjęte, zaś fakt rozpatrzenia wniosku stron postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nie ma w istocie żadnego znaczenia dla oceny legalności wydanego rozstrzygnięcia biorąc pod uwagę datę jego wydania. Jako rażące naruszenie przepisów postępowania należy również uznać pozbawienie stron prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zagwarantowanego w art. 10 kpa. Nie można podzielić stanowiska organu, że w niniejszej sprawie strony nie musiały zapoznawać się ze zgromadzonym materiałem, gdyż nie było prowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis nakazuje organom zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zaś prawo do wypowiedzenia się przysługuje stronom w szczególności przed wydaniem decyzji. Nie ulega wątpliwości, że strony miały prawo wypowiedzieć się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], jednakże zostały tego prawa pozbawione, co narusza art. 10 kpa. Reasumując, w ocenie Sądu i wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] może być dotknięta kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność, co potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne w analogicznych sprawach (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07). Główny Inspektor Nadzoru budowlanego niewłaściwie ocenił kwestię legalności ww. decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 97 § 2 i art. 102 kpa. Rozstrzygając ponownie wniosek B. i M. T. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku oraz wskazania co do dalszego postępowania przy uwzględnieniu rozważań poczynionych przez Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.