VII SA/Wa 2081/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. W. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267) - dalej zwanej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania W. i T. W. od decyzji Wojewody P. z dnia [...].06.2013r., znak:[...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W. i T. W. w dniu 14.01.2013 r. złożyli wniosek, w którym wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego [...], na działce Nr [...] w G., gmina K. Wojewoda P. decyzją z dnia [...].06.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r. z późniejszymi zmianami) – dalej zwanej "p.b." odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne: Decyzją z dnia [...].04.1987 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w K., zatwierdził plan realizacyjny i udzielił T. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego typowego [...], na działce Nr [...] w G., gmina K. W dniu wydania przedmiotowej decyzji działka inwestycyjna objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1979r. (Dz. Urz. [...] Nr [...] poz. [...]). Plan realizacyjny budynku mieszkalnego przewidywał wjazd do budynku od strony działki Nr [...] (obecnie działki Nr [...]) oznaczonej na planie realizacyjnym jako "droga gospodarcza" (dokumentacja projektowa do decyzji z dnia [...].04.1987r., Nr [...]). Budynek mieszkalny zaprojektowany został w odległości: 4 m od granicy z działką Nr [...], 8 m od granicy z działką Nr [...], 5 m od granicy z działką Nr [...], ok. 5 m od granicy z działką Nr [...]. Działka nr [...] od strony wschodniej graniczy z działką Nr [...] stanowiącą drogę gminną. Nie ma przeszkód uzyskania od jej zarządcy zgody na lokalizację zjazdu. Następnie, omawiając charakter prawny prowadzonego postępowania nieważnościowego organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, czy decyzja ta jest dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie winno wskazać stan prawny z dnia wydania decyzji oraz ocenę czy zachodzą przesłanki dotyczące możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej, czyli stwierdzenia nieważności decyzji z powodu zaistnienia przesłanki nieważnościowej wskazanej przez tutejszy organ, istniejącej w dniu wydania inkryminowanej decyzji. Omawiając przesłankę wskazaną w art 156 § 1 pkt 2) k.p.a. organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 565/09). Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 z póżn. zm.) oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48 z póz. zm.) w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę organ administracji ma obowiązek zbadać zgodność przedłożonego projektu budowlanego z warunkami techniczno budowlanymi przewidzianymi w przepisach prawa budowlanego oraz z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie organ wskazał, że opisana wyżej inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy K. z dnia [...].10.1979r. (Dz. Urz. [...] Nr [...] poz. [...]), bowiem działka Nr [...], znajduje się na terenie, na którym przewidziano zabudowę jednorodzinną. Sporna inwestycja nie narusza rażąco także przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r., Nr 17, poz. 62 z późn. zm.). W szczególności usytuowanie projektowanego obiektu nie narusza przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 03.07.1980 r., który stanowi, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Nie został również naruszony przepis § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z dnia 14 sierpnia 1980 r.), który określał jedynie kwestię dojazdu do budynków, a nie dostępu do drogi publicznej. Nie został także naruszony w § 43 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm. ), który określał elementy, jakie powinny zostać zawarte w pozwoleniu na budowę. W przepisie tym, nie ustalono, w jaki sposób należy udokumentować możliwość dojazdu do drogi publicznej, w związku z tym nie może on stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody P. sporna inwestycja narusza natomiast art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 z późn. zm.), regulujący dostęp do drogi publicznej, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Zgodnie z powyższym przepisem obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej. Organ wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub przez drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, czyli przez drogi wewnętrzne. W szczególnych przypadkach dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również przez ustanowienie służebności lub drogi koniecznej. Dostępu do drogi publicznej nie można utożsamiać jedynie z dostępem faktycznym do tej drogi. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie decydują wyłącznie kategorie faktyczne, takie jak położenie działki przy drodze publicznej. Dostęp ze spornej działki Nr [...] do drogi publicznej za pośrednictwem nieruchomości prywatnej (obecnie działki Nr [...]), która nie jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci ustanowienia służebności lub drogi koniecznej, nie może zostać uznany za dostęp do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 w/w ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje orzecznictwo, dostęp ten musi być legalny, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego (por. wyrok WSA z dnia 1 grudnia 2005r., IV SA/Wa 1505/05, LEX 189793 oraz z dnia 25 września 2008 r., II SA/GI 482/08. LEX 461649). W ocenie organu udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej, za pośrednictwem nieruchomości prywatnej (obecnie działki Nr [...]), która nie została obciążona służebnością drogi koniecznej stanowi naruszenie przepisów prawa - art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., lecz nie jest to rażące naruszenie przepisów prawa. Inwestorowi w tej sytuacji przysługuje, bowiem żądanie ustanowienia służebności przechodu i przejazdu, które jest realizowane w ramach postępowania prowadzonego przed właściwym miejscowo sądem rejonowym. Ponadto działka skarżących graniczy od strony wschodniej z działką Nr [...] stanowiącą drogę gminną i nie ma przeszkód uzyskania od jej zarządcy zgody na lokalizację zjazdu. Co prawda, ze względu na sposób usytuowania budynku, dojazd od strony drogi gminnej jest mniej korzystny dla skarżących, to jednak nie jest niemożliwy. Z uwagi na powyższe, organ wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. Nr [...] z dnia [...].04.1987r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § pkt 2), dotyczy sprawy już wcześnie rozstrzygniętej ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), było niewykonalne w dniu jego wydania i niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i T. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ, przytaczając treść art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r., Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm. wg stanu na dzień 24.04.1987r.), a także § 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), wskazał że powyższe przepisy nie przewidywały obowiązku dostępu do drogi publicznej działki inwestycyjnej tylko do projektowanego budynku. Ponadto organ wskazał, że warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony tylko wtedy, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Wskazał również, powołując się na treść wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17.04.2013r., sygn. akt II SA/Gd 3/13, że jeżeli określona działka usytuowana jest bezpośrednio przy nieruchomości stanowiącej drogę publiczną to należy uznać, że działka ta posiada dostęp do tej drogi publicznej. Jak wynika ze znajdującej się w projekcie budowlanym spornej inwestycji mapy działka inwestycyjna nr ew. [...] od strony wschodniej sąsiaduje z nieruchomością drogową nr ew. [...] (ul. S.). Wobec powyższych ustaleń organ stwierdził, że działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, tym samym taki dostęp zapewniony jest również do kwestionowanego budynku. Ustawodawca nałożył na organ udzielający pozwolenia na budowę obowiązek dbałości o uniknięcie sytuacji, w której do projektowanych budynków nie byłoby możliwe stworzenie dojazdu (dojścia) z drogi publicznej. Nie nakładał on natomiast obowiązku zapewnienia dojazdu (dojścia) do drogi publicznej od strony elewacji frontowej budynku jak również nie wyszczególnił, od której strony działki inwestycyjnej do budynku taki dojazd (dojście) ma prowadzić. Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987r., nr [...]; została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa), z rażącym naruszeniem prawa, bądź bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Powyższemu rozstrzygnięciu nie można również zarzucić, że: zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), jego wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa). Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. i T. W. (dalej zwani skarżącymi), wskazując że nieruchomość, jakiej dotyczyła decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987r., nr [...] przy uwzględnieniu sposobu jej zagospodarowania zarówno w momencie ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w chwili obecnej nie posiada dostępu do drogi publicznej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...].07.2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...].06.2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987 r., nr [...]. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny, weryfikuje ostateczną decyzję z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych enumeratywnie w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Podstawą oceny legalności decyzji jest stan prawny i faktyczny, istniejący w dacie jej wydania. Organ może stwierdzić nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy zaistnienie jednej z wskazanych w tym przepisie wad jest niewątpliwe. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo ocenił, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w K. z dnia [...].04.1987 r., nr [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. W szczególności wskazać należy, że powyższa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229 z późn. zm.) Zgodnie z powyższym przepisem obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej. Decydujące znaczenie dla ustalenia, czy organ wydając decyzję z dnia [...].04.1987 r., nr [...] dopuścił się naruszenia cytowanego wyżej przepisu ma ustalenie znaczenia pojęcia dostęp do drogi publicznej. Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17.04.2013 r., sygn. akt II SA/Gd 3/13, zgodnie z którym jeżeli określona działka usytuowana jest bezpośrednio przy nieruchomości stanowiącej drogę publiczną to należy uznać, że działka ta posiada dostęp do tej drogi publicznej. Powyższy wyrok zapadł co prawa na gruncie innej ustawy – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity) , ale kwestia dostępności do drgi publicznej w obu ustawach została uregulowana w tożsamy sposób. Jak wynika z niekwestionownanych ustaleń faktycznych organów działka należąca do skarżących graniczy z działką o nr ew. [...], stanowiącą drogę publiczną i tym samym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Okoliczność, że zaprojektowany na działce inwestycyjnej układ komunikacyjny, przewidywał połączenie budynku mieszkalnego z drogą publiczną za pośrednictwem działki o nr ew. [...] powyższej okoliczności nie zmienia. Zgodnie z § 43 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 z późn. zm. ) wewnętrzny układ komunikacyjny, znajdujący się na działce inwestycyjnej nie jest objęty decyzją o pozwolenie na budowę i nie podlegał zatwierdzeniu przez organ. W ramach postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę organ nie weryfikował układu komunikacyjnego (chodniki, drogi itp.) znajdującego się na działce inwestycyjnej. Organ w sposób prawidłowy ocenił również, że w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę nie został naruszony § 30 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z dnia 14 sierpnia 1980 r.). Powyższy przepis określał jedynie kwestię dojazdu do budynków, a nie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z powyższym przepisem inwestor miał obowiązek zapewnienia dojazdu do budynków mieszkalnych. Przepis ten nie wskazywał natomiast, że dojazd ten ma być zapewniony bezpośrednio do drogi publicznej. W przedłożonym przez inwestora projekcie dojazd do budynku mieszkalnego był zapewniony za pośrenictwem działki nr ew. [...] i powyższy stan wobec brak odmiennych warunków określonych w przepisach był zgodny z prawem. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. § 30.