VII SA/Wa 2083/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] nakazującej M. B. C. przedłożenie w określonym terminie inwentaryzacji powykonawczej budynku — pawilonu sklepowego z uwzględnieniem zmian modernizacyjnych wykonanych w latach ubiegłych, - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Burmistrz Miasta Z., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie zmian modernizacyjnych wykonanych w budynku pawilonu sklepowego, decyzją z dnia [...] października 1998 r., nr [...] nakazał M. B. C. przedłożenie w określonym terminie inwentaryzacji powykonawczej dokonanych zmian modernizacyjnych w tym budynku. Po rozpoznaniu odwołania J. G. od w/w decyzji, zapadła zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie, którego został wydana decyzja Burmistrza Miasta Z. nr [...], właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazał także, powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie przywołanego przepisu nie powinien ograniczać się jedynie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, po wydaniu której zostanie podjęta decyzja mająca na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości wydania ponownej decyzji określającej czynności faktyczne, jakie powinny być wykonane w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mianem czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie można określić złożenia zaświadczenia "Burmistrza Gminy B." o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej oraz budowlanej z opinią o stanie technicznym, a także wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem polega bowiem na robotach budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowaniu powykonawczej inwentaryzacji "przedmiotowego osadnika ścieków". Z uwagi na powyższe uchybienie w stosowaniu prawa materialnego, organ II instancji uznał, iż należało uchylić decyzję Burmistrza Miasta Z. i nr [...] z dnia [...] października 1998 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła M. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze podniosła, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, a jej uzasadnienie ma treść niezrozumiałą i błędną. Podniosła także, że organ argumentując swe rozstrzygnięcie odnosi się m.in. do zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Gminy B. – organu działającego na drugim końcu W. oraz wskazuje na to, że przedmiotem inwentaryzacji powykonawczej był osadnik ścieków, a nie budynek pawilonu sklepowego, którego dotyczyła decyzja organu i instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) –zwanej dalej p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga M. C. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], zapadła z rażącym naruszeniem art. 127 § 1 k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności i wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji wadliwości decyzji w wyniku naruszenia przy jej wydawaniu norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Tym samym rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie Sądu, z przypadkiem rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego rozpoznał sprawę bez wniesienia przez uprawnioną stronę postępowania środka odwoławczego od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 1998 r., Nr [...]. Zauważyć trzeba, iż w przedłożonych Sądowi wraz ze skargą M. C. aktach administracyjnych sprawy, znajduje się pismo J. G. z dnia 4 grudnia 1998 r. nazwane przez niego odwołaniem. W aktach tych znajduje się także pismo J. G. z dnia 22 grudnia 1998 r. (data prezentaty organu), kierowane do Wojewody [...], w którym składa on wyjaśnienia do złożonego przez siebie odwołania z dnia 4 grudnia 1998 r. W piśmie tym J. G. w precyzyjny sposób wyjaśnia organowi II instancji, że w piśmie z dnia 4 grudnia 1998 r. zatytułowanym odwołanie, omyłkowo wskazał numer decyzji, której ono dotyczyło tj. zamiast wskazać numer decyzji [...], wskazał numer [...]. Jednocześnie J. G. informuje organ odwoławczy, że decyzję o numerze [...] z dnia [...] października 1998 r. otrzymał tylko do wiadomości i nie miał potrzeby się od niej odwoływać. W ocenie Sądu, w tych okolicznościach, powyższe pismo J. G. z dnia [...] grudnia 1998 r. bezpodstawnie potraktowane zostało przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], bowiem treść wyjaśnień złożonych przez J. G. w piśmie z dnia 22 grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, iż stanowiło ono odwołanie od decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. Nr [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż o tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo skierowano. W razie wątpliwości organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska. Ustalenie treści żądania przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że podstawowym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza że może być ono uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 375/08, LEX nr 471558). Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 127 § 1 k.p.a., ponieważ organ II instancji wydał ją mimo braku odwołania strony od decyzji organu I instancji a co za tym idzie wzruszył decyzję korzystającą z waloru ostateczności czym rażąco naruszył art. 16 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w wyroku.