VII SA/Wa 2085/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2011 r. sprawy ze skargi E. S.A. Oddział w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...] lutego 2009 r. M. i S. D. wystąpili do organu wojewódzkiego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Przebudowa stacji transformatorowej (...),wskazując, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów Prawa energetycznego i ustawy Prawo budowlane ponadto żądali, aby usytuowanie słupów, transformatora oraz linii energetycznej przywrócić do pierwotnej lokalizacji, gdyż projektowane usytuowanie stanowi zagrożenie zarówno dla nich jak i dla użytkowników (zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie) drogi wojewódzkiej. Na wadliwość decyzji Starosty [...] wskazał również Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., Rejon Dróg Wojewódzkich w N. S., który pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wniósł skargę w trybie art. 227 k.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazaną następnie do Wojewody [...]. Zarząd Dróg Wojewódzkich wnosił o zainicjowania (z urzędu - przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego), postępowania kontrolnego wobec Starosty [...] w zakresie przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na przebudowę stacji transformatorowej, rozbiórkę istniejącej i budowę nowej linii energetycznej w M[...] [...]. Zarząd wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wojewódzkiej, a zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zmianę sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Droga wojewódzka znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, w związku z czym Zarząd Dróg Wojewódzkich powinien posiadać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę tej inwestycji. Kontrola przeprowadzona w terenie wykazała, iż nowo wybudowane obiekty, tj stacja transformatorowa oraz dwa słupy posadowiono w odległości odpowiednio: 5,60m, 4,70m, 4,30m od krawędzi jezdni, a więc w zbliżeniu do krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej - w odległości mniejszej niż dopuszczają to przepisy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Przebudowa stacji transformatorowej, rozbiórka części istniejącej i budowa nowej linii energetycznej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M[...] [...], gmina M[...]". W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa tj. przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115), w którym ustawodawca określił wymagane minimalne odległości, w jakich należy lokalizować obiekty budowlane w odniesieniu do drogi. Zgodnie z tym przepisem, w odniesieniu do dróg wojewódzkich stosować należy następujące odległości, cyt: "Obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej - przy drodze wojewódzkiej: w terenie zabudowy - 8,00 m, a poza terenem zabudowy - 20,00 m ". W projekcie budowlanym zatwierdzonym badaną decyzją projektowana linia napowietrzna niskiego napięcia przebiegająca wzdłuż drogi wojewódzkiej, stacja transformatorowa i dwa słupy, usytuowane zostały w zbliżeniu do tej drogi - tj. w odległości około 5,00 m od krawędzi jezdni tej drogi. Ponieważ ta odległość jest mniejsza od odległości wymaganych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, takie zbliżenie było dopuszczalne wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Tymczasem przyjęte rozwiązanie projektowe, nie posiada uzgodnienia z Zarządem Dróg Wojewódzkich, a jak wynika z pisma Rejonu Dróg Wojewódzkich w N[...] S[...] z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] obiekty budowlane, których dotyczy pozwolenie na budowę - zostały już realizowane i zgodnie z wynikami kontroli dokonanej w terenie zlokalizowano je w odległościach: 5,60 m, 4,70 m, 4,30 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Tym samym decyzja Starosty jako obarczona wadą rażącego naruszenia prawa podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Od decyzji Wojewody [...], odwołanie wniósł E. S.A Oddział w K.. W odwołaniu Spółka zarzucił decyzji naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału sprawy, co doprowadziło do uznania, iż podczas wydawania przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nie udowodnienie wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, która może stanowić podstawę do stwierdzenia zaistnienia wyjątku od zasady trwałości decyzji administracyjnych, art. 42 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż stan faktyczny rozpatrywany w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podpada pod art. 43 ww. ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej projektowanej inwestycji na działce o nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Stosownie do ust. 2 ww. przepisu usytuowanie obiektu budowlanego może nastąpić w odległości mniejszej niż 8 m wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. W aktach niniejszej sprawy brak jest takiej zgody. Z kolei z treści § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez teren zabudowy należy rozumieć teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Teren na którym została zaprojektowana sporna inwestycja na działce o nr ew. [...] został oznaczony w zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w M[...] Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2004 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2004 r. Nr 307, poz. 3277) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M[...] wsi M[...] symbolem 2.1 MN - przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową. Działka o nr ew. [...] znajduje się w terenie zabudowy, a zatem ma zastosowanie przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określający odległości w jakich należy sytuować obiekty budowlane w terenie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni od drogi wojewódzkiej. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł E. S.A. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, iż podczas wydawania decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowe, iż nie każde naruszenie prawa przez organ ma charakter rażący, a tylko takie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Istotność naruszenia prawa ma zasadniczy walor w kontekście obowiązującej zasady trwałości decyzji, która doznaje wyjątku przy zastosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii skarżącego nawet jeżeli można byłoby się zgodzić z twierdzeniem organu o tym, iż przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w zakresie nieuprawnionego zbliżenia projektowanej inwestycji do pasa drogowego, to nie sposób stwierdzić, iż naruszenie to wywołało skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Inwestycja została zrealizowana i obiekt budowlany objęty przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę funkcjonuje i jest użytkowany zgodnie z prawem od kilkunastu miesięcy. Zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu. Przebudowa przedmiotowych obiektów energetycznych spowodowana była ich złym stanem technicznym zagrażającym bezpieczeństwu zdrowia i życia, złą lokalizacją powodującą zalewanie stacji transformatorowej wodami opadowymi oraz utrudniającą prace eksploatacyjne. Obiekty te zostały wybudowane zgodnie ze sztuką budowlaną i brak jest dowodów na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co było argumentem uznania rażącego naruszenia prawa przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. i i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], znak: [...] w części dotyczącej projektowanej inwestycji na działce o nr ew. [...], a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Organ II instancji powołując się na przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stwierdził, iż stosownie do dyspozycji powyższego przepisu obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Usytuowanie obiektu budowlanego może nastąpić w odległości mniejszej niż 8 m wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonania robót budowlanych. Inwestor takiej zgody nie uzyskał. Ponadto działka o nr ew. [...] na której zaprojektowano sporną inwestycję położona jest na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy M[...] wsi M[...] oznaczony jest symbolem 2.1 MN i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową. Skoro przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy, zatem zastosowanie ma art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określający odległości w jakich należy sytuować obiekty budowlane na terenie zabudowy od zewnętrznej krawędzi jezdni od drogi wojewódzkiej. Sąd w pełni podziela argumentacje organu II instancji, a zarzuty skargi ocenia jako bezprzedmiotowe. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie prawidłowo doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] w części, w której decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. W sposób oczywisty, w zakresie ww. rozstrzygnięcia, w odniesieniu do działki nr ew. [...], doszło do nieuprawnionego niezastosowania art. 43 ust. 1 opisanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (vide. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 877/07) Stosownie do treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m na terenie zabudowy. Powyższa odległość przewidziana jest dla sytuowania obiektów budowlanych przy drogach powiatowych i wojewódzkich. Natomiast jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę linii energetycznej, m.in. na działce o nr ew. [...] znajdującej się na terenie zabudowy, gdzie zaprojektowano obiekty takie jak, stacja transformatorowa oraz dwa słupy, w odległości ok. 5 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji na działce nr ew. [...] zostało dokonane wbrew wyraźnemu zakazowi zawartemu w treści przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma charakter bezwzględnie obowiązujący, nie jest przepisem pozwalającym na działanie w ramach uznania administracyjnego. Powyższy przepis art. 43 ustawy o drogach publicznych przewiduje odstępstwo od bezwzględnego warunku dotyczącego sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 43 ust. 2 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Odstępstwo do ww. normy zawartej w art. 43 ust. 1 jest możliwe po uzyskaniu wcześniejszej zgody zarządcy drogi. Jak zasadnie wskazały organy nadzoru budowlanego inwestor takiej zgody nie uzyskał. Co więcej to właściwy Zarząd Dróg Wojewódzkich zasygnalizował [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego o możliwości naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd z całą mocą podkreśla, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że da oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym istotne jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r. ,sygn. akt OSK 1134/04). W ocenie Sądu, decyzja zaskarżona zapadła w okolicznościach uzasadnionego w świetle ww. argumentacji, przyjęcia, że w części rażąco narusza prawo, a jej pozostawienie w tej części w obrocie prawnym wywołuje skutki, które nie są do zaakceptowania z punktu interesu społecznego Szczególnego podkreślenia wymaga to, że wadliwość decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, powoduje skutki, które stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zwracał na to uwagę, w swojej interwencji Zarząd. Dróg Wojewódzkich w K., Rejon Dróg Wojewódzkich w N. S.. Zagwarantowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, chroni dobra o najwyższym społecznym znaczeniu, ludzkie zdrowie i życie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdza, że pozostają one bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Twierdzenie skarżącego, iż inwestycja została wykonana, odebrana przez organy nadzoru budowlanego oraz jest użytkowana zgodnie z prawem od kilkunastu miesięcy pozostaje poza zakresem przedmiotowej sprawy. Należy zauważyć, że do dnia wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę korzystała z zasady trwałości decyzji ostatecznych i stanowiła legalną podstawę budowy. Samo stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, choć ma charakter orzeczenia ex tunc nie przesądza, iż inwestycja stanowiła samowolę budowlaną. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).