VII SA/Wa 2088/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. G. kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) decyzją z [...]września 2020 r. [...], po rozpoznaniu wniosku P.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. [...] Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...]. Organ przytoczył art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm. - dalej u.d.p.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Dalej podkreślił, że ze względu na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, gdyż rozpatruje sprawę w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ wskazał, że drogę krajową nr [...] na ww. odcinku zakwalifikowano zarządzeniem nr 7 z 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm. - dalej rozporządzenie), w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa na drogach krajowych tej klasy przemawiają za tym, aby lokalizacja czy przebudowa zjazdów miała miejsce tylko wyjątkowo, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Organ nie dopatrzył się w tej sprawie takiej wyjątkowej sytuacji. Działka nr [...] jest bowiem skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny w km ok. 263 + 363 (strona prawa), co potwierdza wyciąg z Banku Danych Drogowych. Zgodnie z wnioskiem nieruchomość ma być wykorzystywana w celach handlowo – usługowych. Prawidłowym do obsługi takiego budynku jest zjazd publiczny, jednak z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez działkę sąsiednią - nr [...] (na której prowadzona jest sprzedaż materiałów budowlanych), posiadającą włączenie do drogi wewnętrznej ul. [...], połączonej z drogą krajową nr [...] zjazdem publicznym w km ok. 263+453. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce nr 137 służebności drogowej w uzgodnieniu z jej właścicielami bądź użytkownikami, a w braku porozumienia w postępowaniu cywilnym (art. 145 k.c.). GDDKiA wskazał, że strona powinna przede wszystkim wykorzystać inne możliwości dojazdu, a dopiero w ostateczności wnieść o zezwolenie na lokalizację. Dalej podniósł, że według księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] uległa podziałowi w 2016 r. na działki nr [...]i nr [...], które są własnością strony. Przed podziałem działka nr [...] przylegała z jednej strony do drogi krajowej nr [...], a z drugiej do ul. [...]. Po podziale działka nr [...] przylega do ul. [...], a nr [...] do drogi krajowej nr [...]. Nieruchomość strony mogłaby być zatem skomunikowana poprzez układ dróg lokalnych – ul[...] i ul. [...]. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, niemniej jej szerokość pozwala na wydzielenie drogi wewnętrznej. Natomiast, zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2020 r. winiak, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]dla części miejscowości [...](uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] maja 2006 r.), działka nr [...] leży na obszarze o symbolu [...] - terenach zabudowy: zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Zgodnie z § 6 pkt 2 ppkt 3 planu obsługa komunikacyjna tego terenu jest wyznaczona poprzez drogę 1KD (droga krajowa) i 6KD (droga gminna) oraz drogi wewnętrzne 9KDW, 10KDW. Wskazany zatem przez zarządcę drogi sposób skomunikowania działki nr [...] odpowiada obowiązującemu na jej terenie miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że inwestycja (budynek handlowo usługowy pow. zab. 606 m2 "Dino" + paczkomat) skupiałaby w tym rejonie dodatkowe natężenie ruchu drogowego, co miałoby przełożenie na wzrost manewrów w ciągu doby na zjeździe publicznym. GDDKiA zauważył, że ze zjazdu indywidualnego korzystają jego właściciele, natomiast z publicznego pracownicy, klienci, odbiorcy, dostawcy czy przedstawiciele handlowi. Ponadto, ze względu na charakter planowanej działalności (handlowo – usługowej) będzie generowany też ruch pojazdów ciężarowych. Niekorzystnie wpłynęłoby to na warunki bezpieczeństwa tym bardziej, że droga krajowa nr [...] na odcinku działki nr [...] już obciążona jest dużym natężeniem ruchu o tendencji wzrostową. Według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. Średni Dobowy Ruch (SDR) od km 240+167 do km 272+695 wyniósł aż 12736 poj./dobę (w tym pojazdów ciężarowych 2948 poj./dobę, co stanowi ok. 23% ogólnego dobowego natężenia ruchu drogowego). GDDKiA zaznaczył, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa drogowego i ogranicza jego płynność. Tak duży potok pojazdów, w tym pojazdów ciężarowych o gabarytach oraz właściwościach jezdnych (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących, co wymusza na zarządcy drogi ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Dodał, że przebudowę zaplanowano w sąsiedztwie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] (ul. [...]), w odległości ok. 53 m oraz w sąsiedztwie włączenia drogi wewnętrznej (ul. Brzozowej) do drogi krajowej nr [...] w odległości ok. 89 m. Skrzyżowanie oraz włączenie oznaczone są znakiem drogowym D-l "droga z pierwszeństwem" w km 263+282 (strona prawa), 263+340 (strona lewa) i w km 263+440 (strona prawa), 263+490 (strona lewa). Przebudowa w takim miejscu mogłaby przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym. Ponadto, długi czas oczekiwania na możliwość wykonania skrętu mogłaby prowokować użytkowników zjazdu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym do kolizji i wypadków. Zjazd publiczny w takim miejscu mógłby ograniczać płynność ruchu drogowego. Ponadto, m.in. z Banku Danych Drogowych wynika, że na odcinku od km 262+912 do km 263+882 występuje aż 39 zjazdów, co realnie zagrożą użytkownikom drogi. Zdaniem organu stosownie do art. 7 i art. 8 k.p.a., dokonano wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego i kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, przyznano prymat interesowi społecznemu. Natomiast interes strony jest zaspokojony, bo działka nr [...] może być skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez ww. możliwości. Na koniec GDDKiA zaznaczył, że organ I instancji błędnie powołał § 55 ust. 1 pkt 3, § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia technicznego, gdyż rozstrzygnięcia, jakie może wydać organ odwoławczy wylicza w art. 138 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył P. G. zarzucając naruszenie: -art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego; - art. § 3 pkt 9b rozporządzenia technicznego poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz dowolne ustalenie obszaru oddziaływania skrzyżowania; - § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że projektowany zjazd publiczny usytuowany byłby w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego potwierdzającego zasadność decyzji, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - "mapki sytuacyjnej". Zdaniem strony, ustalenia organu są błędne, dowolne i nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznymi materiale dowodowym. Dowolnie wyznaczono obszar oddziaływania skrzyżowania. Odnośnie twierdzeń organu co do ustanowienia na działce nr [...] służebności drogowej, skarżący wskazał, że aktualne zagospodarowanie działki nie zmieni sytuacji skarżącego i nie zapewni dostępu do drogi publicznej. Natomiast odnośnie wydzielenia drogi wewnętrznej na działce nr [...] podkreślił, że jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym, zatem urządzenie na niej drogi obsługującej obiekt handlowo-usługowy m.in. pojazdami ciężarowymi może oddziaływać niekorzystnie na zabudowę mieszkaniowa. Skarżący załączył "mapkę sytuacyjną", potwierdzającą uchybienia jakich dopuścił się organ w zakresie ustalenia stanu faktycznego. W ocenie strony, jet spełniona przesłanka z art. 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego dająca możliwość zastosowania na drodze klasy GP zjazdu publicznego. Odmowa wydania zgody ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie została poparta wyczerpującym ustaleniem stanu faktycznego. Ponadto, uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z [...].05.2006 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego części miejscowości [...] (dalej plan) dla terenu [...] (obejmującego dz. nr [...]) ustala m.in. obsługę komunikacyjną m.in. poprzez drogę 1KD (§ 6 ust. 2 pkt 3). Wniosek jest zatem zgodny z planem. Skarżący podkreślił, że droga krajowa nr [...] jest aktualnie w trakcie przebudowy do parametrów drogi ekspresowej [...] i po zakończeniu nie będzie przebiegała przez centrum Strzegowa. Dlatego plan w przyszłości dopuszcza obniżenie klasy DK [...] do parametrów drogi niższego rzędu. Następnie powołał § 5 ust. 2 pkt 3 planu, który przewiduje, że po realizacji obwodnicy Strzegowa w ciągu drogi krajowej nr 7 możliwe jest obniżenie istniejącego odcinka drogi krajowej do klasy L (lokalnej). Według skarżącego są to istotne okoliczności, których organ w ogóle nie rozważył. Skarżący zaznaczył, że przeznaczeniem działki [...] zgodnie z planem jest m.in. zabudowa usługowa. Dla realizacji tej funkcji konieczne jest zapewnienie komunikacji z drogą publiczną. Brak zgody na przebudowę zjazdu wyklucza w praktyce możliwość wykorzystania tego terenu zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli sądu jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem decyzja zapadła co najmniej przedwcześnie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] sierpnia 2020 r. Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...] odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja wydawana w trybie ww. przepisów ma charakter uznaniowy, na co wskazuje użyty przez prawodawcę zwrot "zarządca drogi może odmówić". Podkreślić zatem trzeba, że możliwość wydawania aktów o charakterze uznaniowym stanowi jeden ze sposobów działania organów administracyjnych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca pozostawia organowi wybór jednego z kilku rozstrzygnięć. Jednak taka metoda podejmowania decyzji podlega szczególnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o "swobodnym", czy niekontrolowanym działaniu administracji publicznej (zob. wyrok TK z dnia 29 września 1993 r. sygn. akt K 17/92, OTK z 1993/II/33). Wybór organu w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się zatem ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. Kluczowy dla oceny legalności decyzji uznaniowej jest zatem art. 7 k.p.a., zobowiązujący organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy czym w państwie prawa nie można automatyczne stosować zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym indywidulanym przypadku organ winien rzetelnie, a nie ogólnie określić interes publiczny przemawiający za wybranym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że jest on tak ważki, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. W konsekwencji, jeżeli zatem interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, to ma on obowiązek załatwić sprawę w sposób korzystny dla strony (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05 oraz z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 459/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotny jest również art. 8 k.p.a. obligujący organy do prowadzenia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Zasada ta wiąże się zarówno z domniemaniem wydania decyzji uznaniowej zgodnej z wnioskiem, jak i z kwestią stabilności działań administracji. Jedną z podstaw prawidłowo działającej administracji jest bowiem założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, że zostaną wydane decyzje o podobnej, a nawet tożsamej treści. Organ korzystający z uznania administracyjnego winien zatem szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, a jego obowiązki w tym zakresie są nawet większe, niż przy wydawaniu decyzji związanych (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, niepubl.). Natomiast brak dogłębnego zbadania tych okoliczności sprawy, do których odnoszą się zarzuty skarżącego przy wyrażaniu przez organ zgody na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Oczywiste jest przy tym, że uprzednie udzielenie zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidulanego nie przesądza o konieczności wydania decyzji pozytywnej również w przypadku jego przebudowy do parametrów zjazdu publicznego. Co więcej wcześniej wydana decyzja pozytywna może stanowić przeszkodę dla pozytywnego załatwienia wniosków późniejszych chociażby z uwagi na kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Rację ma organ podnosząc, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu Jest on powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., sygn. II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999 r., sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., sygn. II SA 705/98 - publ. CBOSA). Zasadnie również wskazuje, że w odniesieniu do dróg klasy GP przepisy szczególne stawiają bardzo restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwo je użytkowników. Zachowanie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej klasy przemawia za lokalizowaniem zjazdów tylko wyjątkowo, jeżeli nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym również, gdy nie jest możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Niemniej w tej sprawie organy nie wyjaśniły rzetelnie, czy w istocie istnieje możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Z akt administracyjnych oraz mapki załączonej do skargi wynika bowiem, że działki na których - w ocenie organu - może być ustanowiona służebność drogi koniecznej w celu skomunikowania nieruchomości skarżącego nr ew. [...] pośrednio z drogą krajową nr [...] są działkami zabudowanymi. Na działce nr ew. [...] usytuowanych jest kilka budynków, w tym budynek mieszkalny, po której – zważywszy na planowaną działalność – będą poruszały się samochody ciężarowe. Natomiast działka nr [...] zabudowana jest praktycznie na całej jej długości wzdłuż granicy z działkami [...] i [...]. Niezależnie - w świetle informacji podanych w skardze - organy winny zbadać, czy jak twierdzi skarżący droga krajowa nr [...] znajduje w trakcie przebudowy do parametrów drogi ekspresowej [...], czego skutkiem będzie zmiana jej przebiegu poza centrum [...] i rozważyć, czy możliwe będzie udzielenie pozwolenia zgodnie z wnioskiem w zmienionych warunkach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy przeprowadzą zatem postępowanie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny Sądu, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt I wyroku, a o kosztach postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a.