VII SA/Wa 2089/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Karolina Kisielewicz ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 4.005 (cztery tysiące pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Starostę [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016r. (nr [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. (znak:[...]) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 13.500 zł. za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., wydanym na podstawie art. 11 h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., poz. 1194 ze zm.) wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 13.500 zł. za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] w K. wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia na nieruchomościach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]". Organ przyjął, że postępowanie w tej sprawie trwało 158 dni (od 7 stycznia 2010r. do 14 czerwca 2010r.). Zdaniem Wojewody podlega odliczeniu na podstawie art. 11h ust. 3 ustawy okres 41 dni, tj. okres od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ([...] maca 2010r.) do dnia wydania postanowienia o jego podjęciu ([...] maja 2010r.). Wynika z tego, że organ przekroczył o 27 dni termin na wydanie tej decyzji określony w art. 11 h ust. 1 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (158 - 41-90). Zostały zatem spełnione przesłanki do nałożenia na organ kary o której mowa w art. 11 h ust. 1 powołanej ustawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu zażalenia Starosty [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 14.500 zł. za 29 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odwoławczy nie zgodził się z Wojewodą, że odliczeniu na podstawie art. 11 h ust. 3 ustawy podlega czas trwania zawieszenia postępowania liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania ([...] marca 2010r.) i podał, że okres ten należy liczyć od dnia następnego po dniu nadania postanowienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (od 2 kwietnia 2010r.). Minister uznał ponadto, że w świetle art. 57 § 1 k.p.a. termin na wydanie decyzji rozpoczął bieg 8 stycznia 2010r. tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło postanowienie Wojewody [...] o wyznaczeniu tego organu do rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Minister nie podzielił stanowiska strony, że odliczeniu na podstawie art. 11 h ust. 3 ustawy podlega czas, w którym wnioskodawca uzupełniał złożoną dokumentację, mimo braku postanowienia o nałożeniu na niego obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym (art. 35 ust. 3 prawa budowlanego) oraz czas trwania zawieszenia postępowania liczony od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (30 marca 2010r.) do dnia uprawomocnienia się postanowienia o jego podjęciu (z uwzględnieniem wówczas obowiązującego art. 101 § 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty [...] na to ostateczne postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, wyrokiem z dnia 10 lutego 2015r. VII SA/Wa 2655/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził że skoro organ nie wydał formalnego postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego lub art. 64 § 2 k.p.a., to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że odliczeniu podlega czas, kiedy organ nie mógł podejmować czynności z powodu braków wniosku. Jeżeli jednak inwestor zmienia wniosek o wydanie decyzji (projekt) , to okres konieczny na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11 h ustawy. Minister nie wyjaśnił jednak, czy inwestor jedynie modyfikował czy zmieniał wniosek, a także, czy organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek czynności, które spowodowały zwłokę w wydaniu decyzji. Zdaniem Sądu nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że podlega odliczeniu na podstawie art. 11h ust. 3 ustawy okres zawieszenia postępowania liczony od dnia następnego po dniu nadania postanowienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego i podał, że okres ten należy liczyć od dnia wydania (podpisania) postanowienia o zawieszeniu postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] lipca 2016r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. o wymierzeniu Staroście [...] kary pieniężnej w wysokości 13.500 zł. za 27 dni zwłoki w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ podał, że Starosta nie wykazał, że w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, podejmował dodatkowe czynności. Jak wynika z akt sprawy, Starosta pismem z 11 marca 2010r. wystąpił jedynie do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o przekazanie wykazu dróg publicznych, zarządcą których jest Prezydent Miasta [...]. Tę czynność organ mógł wykonać wcześniej (po wpłynięciu "pierwszego" wniosku). W związku z tym trzeba przyjąć, że przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe nie spowodowały opóźnienia w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego wynika, że data wpływu do organu zmodyfikowanego wniosku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta [...] w skardze na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) i niezastosowanie się do oceny prawnej WSA zawartej w wyroku z 10 lutego 2015r. VII SA/Wa 2655/14 w kwestii odliczenia od terminu 90 dni przewidzianego w art. 11 h ustawy, okresu koniecznego na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym. Zdaniem skarżącego, organ naruszył również art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 124 § 2 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, nie ustalił w ogóle w jakiej dacie doszło do zmiany wniosku (nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka na tę okoliczność), w jakim zakresie inwestor zmienił wniosek i jaki czas był potrzebny Staroście na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami projektowymi. W ocenie strony, nie można utożsamiać dodatkowych czynności związanych ze zmianą wniosku jedynie z czynnościami procesowymi zakończonymi wystąpieniem do podmiotów zewnętrznych. Zmiana wniosku przez inwestora wiąże się także z koniecznością przeprowadzenia szeregu czynności nie mających wymiaru procesowego. Zdaniem skarżącego organ naruszył więc art. 11h ust. 3 ustawy. Z tych powodów Starosta wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że Minister nie odniósł się do jego pisma z 1 czerwca 2015r., w którym wykazywał, że zmiany te były bardzo istotne i wiązały się z dodatkowymi czynnościami. Zgodnie z pierwszym wnioskiem, inwestycja miała polegać na budowie jezdni o szerokości 5 m wraz z chodnikiem, budowie urządzeń technicznych drogi służących jej odwodnieniu (studzienki), przebudowie kolidującej infrastruktury obcej (napowietrznej sieci elektroenergetycznej, podziemnej sieci elektroenergetycznej, sieci gazociągowej i teletechnicznej). Według zmodyfikowanego projektu, inwestycja miała polegać na rozbudowie ul. [...] i obejmować : przebudowę jezdni o szerokości 5 m wraz z chodnikiem, przebudowę jezdni o szerokości 4,5 m., przebudowę zjazdów bramowych, przebudowę kolidującej infrastruktury obcej. W oczywisty sposób taki zakres zmiany wniosku przez inwestora wymuszał powtórzenie szeregu czynności związanych z analizą złożonego wniosku. Organ nie ustalił w ogóle zakresu tych zmian i ograniczył się do stwierdzenia, że te zmiany "nie spowodowały konieczności dokonania przez Starostę [...] działań, które skutkowałyby wydłużeniem czasu postępowania". Nie sposób przy tym ustalić, w jaki sposób i w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał takich ocen, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera żadnych wyjaśnień w tym zakresie. Skarżący dodał, że w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika w jakiej dacie zmodyfikowano wniosek, obowiązkiem organu było ustalenie tej okoliczności w oparciu o inne dowody, w szczególności pismo firmy DPDT (biura projektowanego reprezentującego inwestora) z 16 maja 2015r. oraz dowód z przesłuchania świadka (pełnomocnika inwestora), o którego przeprowadzenie Starosta wystąpił pismem z 1 czerwca 2015r. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ organ administracji nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, determinowana czasokresem zwłoki organu w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z przepisu art. 11 h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że Starosta powinien wydać decyzję o lokalizacji w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej w wysokości 500 zł. za każdy dzień zwłoki. Do biegu tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 11 h ust. 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że organ przekroczył o 27 dni termin na wydanie tej decyzji określony w art. 11 h ust. 1 i ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zostały zatem spełnione przesłanki do nałożenia na organ kary o której mowa w art. 11 h ust. 1 powołanej ustawy. Należy przypomnieć że zaskarżona decyzja została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2015r. VII SA/Wa 2655/14. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 11 h ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił, czy przedstawione przez inwestora nowe rozwiązania projektowe były jedynie modyfikacją wniosku czy jego zmianą i czy spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji. W ponownym postępowaniu Minister stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Starosta [...] w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, był zmuszony wykonać dodatkowe czynności i w związku z tym, że te nowe rozwiązania projektowe spowodowały opóźnienie w wydaniu decyzji z przyczyn niezależnych od organu. Sąd nie podziela tego stanowiska organu odwoławczego, a zarzuty sformułowane w skardze w tym zakresie uważa za uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa nie zbadał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2015r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Minister przyjął, że nastąpiła zmiana (a nie modyfikacja) wniosku o wydanie decyzji. Organ nie wyjaśnił w zasadzie na czym ta zmiana polegała i dlaczego uznał, że w związku z tą zmianą organ nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności, które przyczyniły się do przedłużenia postępowania. Minister stwierdził tylko, że Starosta pismem z 11 marca 2010r. wystąpił do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o przekazanie wykazu dróg publicznych, zarządcą których jest Prezydent Miasta [...], a tę czynność organ mógł wykonać po wpłynięciu "pierwszego" wniosku i że to obowiązkiem Starosty było wykazanie, jakie czynności był zmuszony podejmować. Organ nie odniósł się w ogóle do treści pisma Starosty z 1 czerwca 2015r., w którym Starosta wyjaśniał na czym polegała zmiana wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jakie w związku z tym był zmuszony podejmować czynności. W piśmie tym Starosta stwierdził m in., że pierwszy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmował budowę jezdni, podczas gdy drugi dotyczył rozbudowy ul. [...]. Skarżący zwrócił też uwagę na zmianę przebiegu sieci telekomunikacyjnej (opinia Prezydenta Miasta [...] z 22 stycznia 2010r.). Trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary na podstawie art. 11 h ust. 3 ustawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ administracji ma więc obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc jest obowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z powyższego wynika, że zrzuty podniesione w skardze są uzasadnione. Organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 11 h ust. 1 ustawy. Tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.).