VII SA/Wa 2091/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na pismo Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie uprawnień projektowych postanawia: odrzucić skargę H. K. wniósł skargę na pismo Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], informujące, że uprawnienia budowlane wydawane na podstawie § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.) upoważniały zakłady pracy do stwierdzania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w danych specjalnościach techniczno-budowlanych. W ww. piśmie podkreślono, że żaden z przepisów ww. rozporządzenia nie przewidywał ograniczenia stwierdzenia przygotowania zawodowego do terenu zakładu pracy i jedynie w okresie zatrudnienia, jednakże w praktyce zdarzało się, że wolą wydającego przedmiotowy dokument było właśnie terytorialne lub nawet czasowe ograniczenie jego obowiązywania. Komisja wskazała, że w uprawnieniach budowlanych H. K. z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], zakład pracy wyraźnie wskazał, że posiada on "(...) przygotowanie zawodowe upoważniające do projektowania w Centralnym Biurze Projektowo-Badawczym Budownictwa Kolejowego "K." w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej, w zakresie linii, węzłów i stacji kolejowych oraz dróg (...)". Komisja wskazała, że gdyby przedmiotowe uprawnienia budowlane nie zawierały ograniczenia do terenu zakładu pracy, wówczas mógłby pełnić samodzielne funkcje techniczne na terenie całej Polski, nie będąc pracownikiem zakładu, który je wydał lub jego następcy prawnego. Komisja podkreśliła, że obecnie jedynie Polska Izba Inżynierów Budownictwa oraz okręgowe izby inżynierów budownictwa są uprawnione do interpretowania treści zakresów wszystkich uprawnień budowlanych, natomiast organy samorządu zawodowego są związane treścią decyzji ostatecznych wydanych przez inne organy, bowiem zgodnie z art. 76 § 1 i 2 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zaś takie same zasady stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych, sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw administracyjnych, tak więc decyzje wydane przez zakłady pracy są dokumentami urzędowymi, korzystającymi z ochrony przewidzianej w art. 76 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej, należy stosować wskazane w przedmiotowych decyzjach ograniczenia i w konsekwencji badać czy instytucja zatrudniająca osobę z uprawnieniami zakładowymi jest następcą prawnym pierwotnego zakładu pracy. W dalszej kolejności Komisja stwierdziła, że osoby posiadające uprawnienia zakładowe mogą pełnić samodzielną funkcję techniczną w takim zakresie, jaki został określony w decyzji, co oznacza, że w przypadku wpisanego ograniczenia terytorialnego lub czasowego w decyzjach nadających uprawnienia, ograniczenia te obowiązują zgodnie z treścią decyzji, co wynika z art. 104 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. z 2006 r., Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wskazującego, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Przepis ten, zdaniem Komisji, przesądza o konieczności respektowania przez organy, ostatecznych decyzji w takiej formie i treści, w jakiej zostały wydane i nadal obowiązują pomimo, że przepisy ww. rozporządzenia nie zawierały ograniczeń w wykonywaniu samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Komisja wskazała, że organy izb nie posiadają prawnych możliwości interpretowania treści decyzji administracyjnych wydawanych przez inne organy w sposób sprzeczny z ich literalnym brzmieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał na naruszenie art. 217 kpa w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego a także art. 37 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zwrócił się do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wydanie zaświadczenia dotyczącego wpisu na listę właściwej izby samorządowej. Pomimo upływu terminu przewidzianego w kpa żądanego zaświadczenia nie uzyskał. Natomiast stanowisko organu prezentowane w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010r. jest absurdalne i podważa sens przepisu art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Na uzasadnienie wniosków procesowych wskazał 2 okoliczności: Po pierwsze, że skarżący określił nieprawidłowo stronę przeciwną - a mianowicie osobę prawną - Polską Izbę Inżynierów Budownictwa a nie Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa. Po drugie: organ wskazał, że pismo będące przedmiotem skargi nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznawania których powołane są sądy administracyjne. Natomiast w piśmie z dnia [...].01.2011r. skarżący wskazał, że zaskarżone przez niego rozstrzygnięcie stanowi "czynność", o której mowa w art. 3 §2 pkt. 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W myśl art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tegoż przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotowe pismo nie jest żadnym z w/w aktów. Pismo to nie jest decyzją administracyjną. Wystosowane zostało ono przez organ administracji publicznej - Krajową Komisję Kwalifikacyjną Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, lecz nie rozstrzyga co do istoty sprawy indywidualnej, należącej do właściwości tego organu (art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Już z samych stwierdzeń zawartych w tym piśmie wynika, że ma ono charakter informacyjny. Organ w nawiązaniu do wystąpienia H. K. z dnia [...] lipca 2010 r. informuje o wskazanych w tym piśmie przepisach. Zawiera ono również wnioski wynikające z tych przepisów oraz ogólne stwierdzenia dotyczące przepisów o uprawnieniach budowlanych. W treści przedmiotowego pisma nie ma zawartego żadnego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ogólne stwierdzenia dotyczące przepisów o uprawnieniach budowlanych wraz z ich możliwą interpretacją w świetle sytuacji H. K. Mimo, że w treści pisma wskazane jest, że uprawnienia budowlane H. K. zawierają ograniczenie do terenu zakładu pracy to organ równocześnie stwierdza, że jest związany treścią decyzji ostatecznych wydanych przez inne organy, w tym przypadku zakłady pracy, które były upoważnione do stwierdzania przygotowania zawodowego H. K. do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w danych specjalnościach techniczno-budowlanych. Rozstrzygnięcie jest niezbędnym elementem każdej decyzji, bez którego danego pisma nie można traktować jako decyzji administracyjnej. Element ten jest wskazany w art. 107 § 1 k.p.a. Z wyżej wymienionych względów przedmiotowego pisma nie można również potraktować jako postanowienia, bowiem każde postanowienie powinno zawierać rozstrzygnięcie, bez którego danemu pismu nie można nadać przymiotu postanowienia. Element ten jest wskazany w art. 124 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z postępowaniem egzekucyjnym i zabezpieczającym, zatem pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania, jak również ze względu na to, że z uwagi na brak rozstrzygnięcia przedmiotowemu pismu nie można nadać przymiotu postanowienia. Przedmiotowe pismo nie może być również potraktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji niż ten, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2010 r., II GSK 810/10, "użyty w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów.". Sąd w niniejszej sprawie podziela tenże pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze, że zaskarżone pismo pozbawione jest władczych elementów, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia, a zawarte w nim twierdzenia nie mają charakteru wiążącego, lecz jedynie informacyjny, nie można uznać, że ma ono jakikolwiek wpływ na sferę praw lub obowiązków skarżącego. Przedmiotowe pismo nie stanowi zatem innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Przedmiotowe pismo nie stanowi również wiążącej interpretacji przepisów prawa, gdyż, jak już była o tym mowa, z treści samego pisma nie wynika, aby organ, wystosowujący pismo, uznawał swoje uprawnienia do takiej interpretacji. Ponadto, zgodnie z pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają jedynie w przedmiocie skarg na pisemne interpretację przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Przedmiotowe pismo nie zostało wystosowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego lub ich związki, a także terenowe organy administracji rządowej ani nie dotyczy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, dlatego też art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a. nie znajdzie zastosowania. Skarga nie odnosi się również do bezczynności organów. Nie zachodzą również przypadki, o których mowa w przepisach szczególnych. Nie dotyczy również sporu o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. Z opisanych wyżej względów, należy uznać, że skarga H. K. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie jest objęta zakresem kontroli administracji publicznej, określonym w art. 3 i 4 p.p.s.a. Tym samym, zachodzi przesłanka odrzucenia skargi, określona w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 i 4 p.p.s.a.