VII SA/Wa 2092/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 2092/15 UZASADNIENIE Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. na podstawie art. 104, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j. t.), po wszczętym na wniosek (...), postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2001 r., znak: (...) nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę linii kablowej (...), stacji słupowej trafo i linii kablowej (...) ze złączami pomiarowymi w (...), gm. (...), (...), w części nieruchomości oznaczonej nr (...)- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2001 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że Starosta (...) decyzją z dnia (...) lipca 2001 r., znak: (...) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106. poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) pozwolenia na budowę linii kablowej (...), stacji słupowej trafo i linii kablowej (...) ze złączami pomiarowymi w (...). (...) wystąpił do Wojewody (...) o zbadanie legalności decyzji Starosty (...) z dnia (...)lipca 2001 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku wskazał, że ostateczna decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2001 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie posiadał zgody właściciela działek nr (...) na wykonanie robót budowlanych objętych przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda (...)wszczął postępowanie nieważnościowe w stosunku do wskazanej decyzji, w zakresie nieruchomości oznaczonych nr (...), do których wnioskodawca wykazał się interesem prawnym. Organ wskazał, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, iż pozwolenie na budową może być wydane wyłącznie temu kto wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustaleń organu wynikało, iż (...) (właścicielka działki nr (...)) posiadała przymiot strony postępowania w trakcie wydawania pozwolenia na ww. budowę (rozdzielnik decyzji z dnia z dnia (...) lipca 2001 r.). Właścicielem działki nr (...) w trakcie wydawania pozwolenia na budowę była matka (...). Postanowieniem Sądu Rejonowego (...) Wydział I Cywilny z dnia (...) stycznia 2010 r. stwierdzono, iż spadek po (...), zmarłej w dniu (...) września 2009 r. nabyli (...). Jak wynika z Ksiąg Wieczystych nr: (...) obecnie jedynym właścicielem działek nr (...) w (...) jest (...). Z podpisanego przez (...) (właścicielkę działki nr (...) przez którą przebiega przedmiotowa inwestycja) oświadczenia z dnia (...) kwietnia 2001 r. wynikało, iż wyrażała ona zgodę na wymianę linii energetycznej kablowej niskiego napięcia 0.4 kV wraz z szafą kablową na działce nr (...). W związku z powyższym, zdaniem Wojewody (...), na dzień wydania pozwolenia na budowę inwestor posiadał zgodę właściciela nieruchomości nr (...) tj. (...), która była umocowana do udzielenia inwestorowi zgody na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z planu zagospodarowania terenu oraz opisu technicznego wynikało, iż przez działkę nr (...) w (...) (której właścicielem była (...)) nie przebiega przedmiotowa inwestycja. W związku z powyższym inwestor nie był zobowiązany do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością nr (...) w (...) na cele budowlane, gdyż zamierzenie budowlane nie obejmowało tej nieruchomości. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, uznano za bezpodstawny. Dalej wskazano, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy (...), uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Gminy (...) z dnia (...) czerwca 1992 r. oraz decyzją Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) maja 2001 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej (...), stacji transformatorowej i linii kablowej niskiego napięcia 0.4kV z przyłączami do działek zabudowy letniskowej w (...). Ponadto inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył stosowne załączniki, wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja Starosty (...) z dnia (...) lipca 2001 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest ona także, dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Wobec powyższego organ wojewódzki uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego wniósł (...). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania (...), od decyzji Wojewody (...) z dnia (...).04.2015r. odmawiającej stwierdzenia, nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym czy dany podmiot posiada przymiot strony, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. NSA w wyroku z dnia 13.03.2001 r., sygn. akt I SA 2312/99 wskazał, że "wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu niebędącego stroną, stanowi rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych." Umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 Kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Pierwszy z przypadków zachodzi wtedy, gdy z żądaniem występuje podmiot, któremu nie służy przymiot strony w postępowaniu (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18.06.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 168/14; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II SA/Go 179/14; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13.03.2013 r., sygn. akt II SA/Sz 356/12). Wojewoda (...) na wniosek (...) (właściciela m.in. działek o nr ew. (...), co wynika z ksiąg wieczystych nr (...)) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r., ograniczając jego zakres do interesu prawnego wnioskodawcy, tj. do działek nr ew. (...). Jednak z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. (część graficzna projektu budowlanego - mapa zasadnicza) wynika, że na działkach nr ew. (...) położonych w miejscowości (...) nie przewidziano żadnych elementów związanych z projektowaną linią. Linię kablową nn 0,4 kV ze stacji (...) oraz linię SN 15 kV zaplanowano na działce nr ew. (...) sąsiadującej z działką nr ew. (...). Natomiast na działce nr ew. (...), która sąsiaduje z działką nr ew. (...) zaplanowano tylko linię kablową nn 0.4 kV ze stacji (...). Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wniosek inwestora z dnia (...)06.2001 r. o wydanie pozwolenia na budowę nie wymienia numerów ewidencyjnych działek, na których inwestor zaplanował roboty budowlane. Dlatego zakres inwestycji należy weryfikować zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. Mapa zasadnicza będąca częścią projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie przewiduje na działkach nr ew. (...) żadnych robót budowlanych. W związku powyższym inwestycja nie obejmuje działek nr ew. (...). Skoro ustalono, że inwestycja liniowa nie przebiega przez działki stanowiące własność wnioskodawcy - (...), to tym samym wszczęcie postępowania na jego wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) 07.2001 r., w części dotyczącej działek nr ew. (...), należało uznać za bezprzedmiotowe - albowiem wszczęte zostało na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Wobec powyższego zasadnym było umorzenie postępowania organu I instancji. Z uwagi na formalny (procesowy) charakter rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. (...) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2015, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podnosił, że organ wydający zaskarżoną decyzję ustalił, iż inwestycja miała przebiegać na działce nr ew. (...) i działce nr ew. (...), natomiast na działkach nr ew. (...), zdaniem organu inwestycja nie miała miejsca. Jak wynika z treści Księgi wieczystej oznaczonej numerem (...) właścicielem działki oznaczonej nr ew. (...) jest (...). Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołująca brak interesu prawnego skarżącego narusza zatem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro inwestycja została wybudowana na działce stanowiącej własność (...) niezasadne było umorzenie postępowania. Organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję merytoryczną. Nadto zdaniem skarżącego z akt sprawy wynika, iż stacja transformatorowa została wybudowana na działce nr (...) należącej do skarżącego, stanowiącą drogę znajdującą się (...). Stacja transformatorowa została wybudowana w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone przez (...) decyzją z dnia (...).07.2001 r. Decyzja Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. nie jest precyzyjna i nie wskazuje konkretnych numerów działek na których miałaby powstać infrastruktura energetyczna i z tego względu nie można zakładać, iż stacja transformatorowa nie została wybudowana na nieruchomości należącej do (...), a na nieruchomościach sąsiednich. Gdyby inwestycja nie miała mieć miejsca na działce oznaczonej numerem (...), inwestor nie zwracałby się do (...) (ówczesnego właściciela) o zgodę na wymianę linii energetycznej kablowej niskiego napięcia 0,4kV wraz z szafą kablową na gruncie oznaczonym na mapie ewidencyjnej numerem (...). Jeśli inwestycja została przeprowadzona na działce (...), to inwestor nie miał pisemnej zgody właściciela tej działki na przeprowadzenie inwestycji. (...) wskazał także, że prowadzi spór sądowy z (...) W toku postępowania sądowego pozwana spółka (...) w odpowiedzi na pismo sądu z dnia (...).08.2013 r. wskazała, że "przebudowa dotyczyła działki nr (...), której właścicielem była (...). Zakres przebudowy był niewielki i był związany z niewielką przebudową zasilania w związku z budową nowej stacji transformatorowej". Zdaniem wnioskodawcy inwestor nie miał prawa dysponowania nieruchomością w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę, co powoduje konieczność unieważnienia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiło ustalenie, iż z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wystąpił podmiot, któremu nie służył przymiot strony, a mimo to organ I instancji rozpatrzył sprawę merytorycznie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestycja miała przebiegać na działce nr ew. (...) i działce nr ew. (...), natomiast na działkach nr ew. (...), zdaniem organu inwestycja nie została zaprojektowana. Tymczasem jak wynika z treści Księgi wieczystej oznaczonej numerem (...) właścicielem działki oznaczonej nr ew. (...). Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołująca brak interesu prawnego została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i w związku z tym doszło do przedwczesnego stwierdzenia braku podstaw do merytorycznej oceny kwestionowanej w trybie nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) lipca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę linie energetycznej z powodu braku prawa inwestora do dysponowania niektórymi działkami przez które inwestycja liniowa miała przebiegać. Skarżący powoływał się przy tym na interes prawy wynikający z własnego prawa własności nieruchomości objętych księgami wieczystymi prowadzonymi przez Sąd Rejonowy w (...) – nr (...) Organ Wojewódzki wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r., ograniczając jego zakres do interesu prawnego wnioskodawcy, tj. do działek nr ew. (...), ale dla tego iż ustalił, że działki te objęte były przedmiotową inwestycją liniową, a obecnie ich prawo własności należy do skarżącego. Natomiast w ocenie organu II instancji z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. (część graficzna projektu budowlanego) wynikało, że na działkach nr ew. (...) położonych w miejscowości (...) nie przewidziano żadnych elementów związanych z projektowaną linią. Linię kablową nn 0,4 kV ze stacji (...) oraz linię SN 15 kV zaplanowano bowiem na działce nr ew. (...), a na działce nr ew. (...) (która sąsiaduje z działką nr ew. (...)) zaplanowano tylko linię kablową nn 0.4 kV ze stacji (...). Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, iż w okolicznościach sprawy planowany przebieg inwestycji liniowej należy weryfikować zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. Organ powołał się na mapę zasadniczą będąca częścią projektu budowlanego zatwierdzonego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, gdzie na działkach nr ew. (...) nie przewidziano żadnych robót budowlanych. W związku z powyższym stwierdził, że inwestycja nie obejmuje działek nr ew. (...). Takie ustalenie nie uzasadniało jednak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania wobec jego bezprzedmiotowości, jeśli zważyć, że z powyższych ustaleń wynikało, iż na działce nr ew. (...) zaplanowano linię kablową nn 0.4 kV ze stacji (...). Natomiast ta działka jak wynika z treści księgi wieczystej nr (...)należy obecnie do skarżącego Jeśli zatem ustalono, że inwestycja liniowa przebiega przez działkę stanowiącą własność wnioskodawcy - (...), to tym samym wszczęcie postępowania na jego wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r., nie było bezprzedmiotowe i dawało legitymację do zweryfikowania decyzji w określonej części. To natomiast w jakiej części weryfikacja ta powinna nastąpić było obowiązkiem i koniecznym przedmiotem analizy organu. Fakt, że organ I instancji rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności w odniesieniu do działek nr ew. (...), w sytuacji gdy skarżący powoływał się na prawo własności działek(...)- mógł być uznany za błąd organu I instancji (jeśli działki nr ew. (...) rzeczywiście nie były objęte projektowaną inwestycją liniową), ale nie można było jednocześnie uznać całego postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego za bezprzedmiotowe i umorzyć je - skoro z twierdzeń organu (odnoszących się wszakże do działki nr (...)) wynikało, że wniosek o zweryfikowanie decyzji Starosty (...) z dnia (...).07.2001 r. pochodził od legitymowanego podmiotu. Skoro z ustaleń organu II instancji wynika, że inwestycja została wybudowana na działce stanowiącej własność (...) to niezasadne było umorzenie całego postępowania. Jeśli inwestycja została przeprowadzona na działce (...) to wobec treści wniosku należało ustalić, czy inwestor miał w owym czasie zgodę właściciela tej działki na przeprowadzenie inwestycji. Organ zobowiązany był odnieść w tym kontekście do całego postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę i wydać stosowną decyzję. Jednocześnie na uwagę zasługuje zarzut skargi, że gdyby inwestycja nie miała mieć miejsca na działce oznaczonej numerem (...), to inwestor nie zwracałby się do (...) (ówczesnego właściciela) o zgodę na wymianę linii energetycznej kablowej niskiego napięcia 0,4kV wraz z szafą kablową działce nr (...). W tym kontekście (...) wskazał, że prowadzi spór sądowy z (...) w toku którego spółka wskazała, iż "przebudowa dotyczyła działki nr (...), której właścicielem była (...). Zakres przebudowy był niewielki i był związany z niewielką przebudową zasilania z związku z budową nowej stacji transformatorowej". Ten aspekt niniejszej sprawy wymaga zdaniem Sądu dokładniejszego zbadania. Podniesione wyżej okoliczności organ odwoławczy weźmie pod uwagę i oceni czy interes prawny skarżącego w odniesieniu do wszystkich nieruchomości, których aktualnie jest on właścicielem uzasadniało przeprowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy w sposób merytoryczny. Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.