VII SA/Wa 2093/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. J.– T. i K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o nakazie rozbiórki skargę oddala Decyzją Nr – [...] z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (PINB, organ I instancji) działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. - (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwana dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku A. J. – T. i K. J. (skarżące) z dnia [...] sierpnia 2000 r., w sprawie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wskazał, iż wyrokiem z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych oraz decyzję organu II instancji w tym zakresie, wskazując że "w razie zrealizowania obiektu przed rozpoznaniem sprawy zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, w tej kwestii powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a odnośnie ewentualnego pozwolenia na użytkowanie obiektu ukończonego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powinna być wydana decyzja uwzględniająca przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego (z 1974 r. – przypis Sądu). Zatem w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek został już wzniesiony i zasiedlony należało uregulować jego stan prawny poprzez wydanie decyzji o dopuszczeniu do użytkowania. Dalej PINB wyjaśnił, iż do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wszczęte zostało przed tym dniem postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ I instancji podał, iż w dniu [...] maja 1990 r. przyjęte zostało przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury i Budownictwa zgłoszenie częściowego użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowe użytkowanie obejmowało dwa pokoje na drugim piętrze. W toku postępowania organ ustalił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie całkowite budynku mieszkalnego jednorodzinnego (1/2 bliźniaka) z parterem użytkowym na cele biurowe znajdującego się na ww. działce, legalizując tym samym przedmiotowy obiekt budowlany. Załatwiając sprawę PINB decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku. Na skutek odwołania skarżących organ odwoławczy decyzją NR [...] z [...] listopada 2011 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podstawę powyższego stanowiły uchybienia proceduralne w zakresie ustalenia stron postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, PINB poinformował skarżące oraz H. J. J., R. Jerzego J., H. K. – O. i W. M. O. o toczącym się postępowaniu administracyjnym. W rezultacie organ I instancji stwierdził, że skoro decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Burmistrz Gminy [...] udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie całkowite budynku mieszkalnego, jednorodzinnego (1/2 bliźniaka) z parterem użytkowym na cele biurowe usytuowanego na ww. działce, to wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku (w sytuacji gdy został on przyjęty do użytkowania) jest bezzasadne. Ponadto, z uwagi na okoliczność, że ww. decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym nie ma możliwości sprawdzenia przedmiotowego obiektu budowlanego pod kątem legalności przez organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji PINB nie znalazł podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję skarżące zakwestionowały zasadność podjętego rozstrzygnięcia wskazując, iż do chwili obecnej nie został wykonany prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92. Zdaniem odwołujących wskazane w zaskarżonym rozstrzygnięciu decyzje podejmowane były z rażącym obejściem prawa. Skarżące podniosły, iż od momentu wznowienia, po 8 latach, sprawy przez organ odwoławczy rozpoczęło się ich nękanie w ten sposób, że w przeciągu okresu od maja 2011 r. do kwietnia 2012 r. już trzeci są kontrolowane przez PINB pomimo nie prowadzenia jakiejkolwiek budowy na ich działce. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził zasadność decyzji PINB. Wskazał, że ustalenia organu I instancji jak i zgromadzony materiał dowodowy sprawy potwierdzają, iż przedmiotowy budynek mieszkalny przyjęty został w całości do użytkowania w drodze decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., która jako orzeczenie o ostatecznym charakterze funkcjonuje do tej pory w obrocie prawnym. Z kolei za samowolę budowlaną nie może być uznane wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli później decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec obowiązywania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, nie jest możliwe procedowanie w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Prowadzenie postępowania w tym zakresie byłoby możliwie dopiero w sytuacji uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w postępowaniu wznowieniowym lub nieważnościowym. Oznacza to tym samym, iż organy nadzoru budowlanego nie mogą kwestionować legalności budowy spornego obiektu. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że nie zasługują na uwzględnienie, zaś orzeczona przez organ I instancji odmowa wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku jest zasadna i prawidłowa W skardze wniesionej do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji, powołując się na nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy, czy decyzje podejmowane po zapadłym prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92, w sprawie prowadzenia budowy na posesji przy ul. [...] w [...], w tym decyzja nr [...] z 2001 r. zezwalająca na użytkowanie, były wydawane zgodnie z obowiązującym prawem. Podniosły również, że nie otrzymały decyzji nr [...] z 2001 r. W dalszej części uzasadnienia skarżące przytoczyły argumenty powoływane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oceniając zaskarżoną decyzję w tak określonym zakresie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego są prawidłowe, a argumenty skargi niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisami tymi w zakresie usuwania skutków samowoli budowlanej są przepisy art. 38 – 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z brzmienia powołanego przepisu wyraźnie wynika, że legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, jeżeli sporna inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie powoduje niebezpieczeństwa, czy też pogorszenia warunków zdrowotnych dla ludzi i mienia. Istotnym w tym zakresie jest, iż ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę spełniał wszelkie wymogi Prawa budowlanego z 1974 r. powoduje brak podstaw zarówno do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ww. ustawy jak i nałożenia obowiązków w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Na takie orzeczenie pozwala wykładnia celowościowa wskazanego przepisu, uwzględniająca istotę legalizacji samowoli budowlanej i istotę pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 785/97, LEX 43300, wyrok WSA z 9 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, LEX nr 443843, wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, cbois). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż na budowę spornego budynku inwestorzy uzyskali pozwolenie. Wprawdzie pozwolenie i zatwierdzony plan realizacyjny (decyzje: Kierownika Wydziału Architektur Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z [...] maja 1989 r. oraz Naczelnego Architekta [...] Nr [...] z [...] czerwca 1989 r.) zostały usunięte z obrotu prawnego na podstawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt IV SA 841/89, to niemniej nie możemy mówić, iż budowa realizowana była nielegalnie (bez pozwolenia). Inwestor dysponował również pozwoleniem na budowę schodów zewnętrznych (decyzje: Urzędu Dzielnicy [...] Nr [...] z [...] grudnia 1991 r. oraz Wojewody [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1992 r.), uchylonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92. Wskazówki dotyczące dalszego postępowania w sprawie określone zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92. Sąd ten wskazał, iż "w razie zrealizowania obiektu przed rozpoznaniem sprawy zatwierdzenia planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, w tej kwestii powinna zapaść decyzja umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa, a odnośnie ewentualnego pozwolenia na użytkowanie obiektu ukończonego bez wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powinna być wydana decyzja uwzględniająca przepisy art. 40 i 42 Prawa budowlanego" (z 1974 r.). Wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestorzy złożyli w dniu [...] marca 1999 r., zaś pozwolenie w tym zakresie uzyskali na podstawie decyzji z [...] kwietnia 2001 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] (w skardze wskazano wadliwy Nr powołanej decyzji) Burmistrz Gminy [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie całkowite budynku mieszkalnego jednorodzinnego (1/2 bliźniaka ) z parterem użytkowym na cele biurowe, znajdującego się na działce przy ul. [...] w [...]. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy wykonały zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 833/92. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, nie ma możliwości orzeczenia o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W przedmiotowym postępowaniu Sąd nie może bowiem oceniać prawidłowości ww. decyzji. Okoliczność, iż skarżące nie znają treści decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie nie może świadczyć o wadach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić przede wszystkim należy, że nietrafne są wywody skargi odnośnie decyzji nr [...], której prawidłowy numer brzmi [...], bowiem w niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać prawidłowości wydanej przez Burmistrza Gminy [...] – decyzji. Również w tym postępowaniu nie podlega ocenie Sądu okoliczność nie doręczenia powyższej decyzji skarżącym. Jak podniesiono wyżej wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Nr [...]), zgodnie ze wskazówkami NSA, nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Zaznaczyć należy, iż prawidłowo organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że prowadzenie postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, byłoby możliwe dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w postępowaniu wznowieniowym lub nieważnościowym. Jednocześnie zaznaczyć należy, że kwestie kontroli posesji skarżących przez organy administracyjne czy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nie mają związku ze skargą w zakresie zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega natomiast okoliczność rozpoznania wniosku i wydania decyzji po wielu latach od jego złożenia, nie mniej w tym postępowaniu fakt powyższy nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia Sądu. Podobnie wspomnieć należy, o braku odniesienia się organu I instancji w uzasadnieniu decyzji do treści art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., pomimo powołania tego przepisu w sentencji decyzji, to okoliczność ta jest naruszeniem procedury, nie powodującym wpływu na wynik sprawy. Reasumując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadziły przedmiotowe postępowanie zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami procedury. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak o oddaleniu skargi.