VII SA/Wa 2096/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. D. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. D., zwanego dalej "skarżącym", na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB"), nr [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek B. D. postępowania nadzorczego w sprawie budynku usługowego oraz ogrodzenia działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 9 lutego 2017 r. B. D. wystosował pismo dotyczące legalności budowy budynku usługowego oraz ogrodzenia działki nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Rozpatrując żądanie skarżącego przedstawiciele powiatowego organu nadzoru budowlanego przeprowadzili 30 marca 2017 r. czynności kontrolne na terenie ww. nieruchomości. Ustalono, że na ww. działce istnieje budynek handlowy – sklep o wymiarach ok. 10,45 m. x 8,0 m. W dniu kontroli budynek nie był użytkowany. Działka jest ogrodzona siatką mocowaną do słupów stalowych o wysokości 1,5 m. U. Ż., zwana dalej "inwestorem", nie posiada pozwolenia na budowę ww. budynku, ani na budowę ogrodzenia działki. W dniu 3 kwietnia 2017 r. PINB skierował do skarżącego pismo wzywające do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających, że przysługuje mu przymiot strony w sprawie zbadania legalności zabudowy działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Jednocześnie, organ wyjaśnił sens art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.". Organ wyjaśnił także różnicę między interesem faktycznym a interesem prawnym. Odpowiadając na wezwanie PINB skarżący pismem z 14 kwietnia 2017 r. (data doręczenia do organu: 20 kwietnia 2017 r.) wyjaśnił, że nie rozumie czynności podejmowanych przez organ powiatowy i uznaje, że jego udział w oględzinach przedmiotowej nieruchomości powinien być wystarczającą przesłanką do dalszego prowadzenia postępowania. 3. Nie uznając wyjaśnień skarżącego za wystarczające, PINB w [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie budynku usługowego oraz ogrodzenia działki nr ewid. [...]. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie 61a § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Skarżący w ustawowym terminie złożył zażalenie na ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest spadkobiercą dziadków, tj. A. i M. D., a w części również spadkobiercą swojego ojca T. D. Prawa wstępnych skarżącego do działki nr ewid. [...] oraz przyległych nieruchomości sąsiednich, tj. działki o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] wynikają z aktu notarialnego o nr rep.: [...] z [...] listopada 1938 r. sporządzonego przed notariuszem w [...] urzędującym przy Wydziale Hipotecznym Sądu Grodzkiego w [...]. Kopia ww. aktu notarialnego została dołączona do zażalenia wraz z kopiami postanowień sądów w przedmiocie nabycia spadku po A. i M. D., a także T. D. Skarżący wyraził także obawę, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowolnie wybudowanego budynku handlowo-usługowego oraz ogrodzenia działki nr [...] może doprowadzić do pozbawienia go własności przedmiotowej nieruchomości. 4. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB nr [...] z [...] maja 2017 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu [...] WINB wyjaśnił, że w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Obowiązkiem organu administracji przed wszczęciem postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy istnieją podstawy do podejmowania czynności administracyjnych przez wskazany organ. W przypadku braku takich podstaw obowiązkiem organu administracji jest odmówienie wszczęcia postępowania. [...] WINB wyjaśnił również, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być przy tym oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Niezbędne jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. W omawianej sprawie [...] WINB dołączył do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów działek o nr. ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem organu, z wypisu dotyczącego działki o nr. ewid. 358 wynika, że właścicielami są U. Ż. (inwestor) i B. D., natomiast w wypisie dotyczącym działki o nr. ewid. [...] wskazano, że właściciel jest nieustalony. Wypisy z ewidencji gruntów i budynków zostały wydane w formie elektronicznej na podstawie wniosku [...] WINB skierowanego do Starosty [...] [...] lipca 2017 r. Z dokumentacji przesłanej przez skarżącego wraz z zażaleniem na postanowienie organu powiatowego nr [...] wynika, że wnioskodawca jest jednym z spadkobierców po T. D. (postanowienie z [...] września 1980 r., sygn. akt V Ns [...]). Do akt sprawy załączona została również kopia ww. aktu notarialnego z 1938 r., nr rep. [...], wskazująca na zawarcie umowy darowizny, w której J. D. darował m.in. A. i M. D. część majątku. Zgromadzona dokumentacja wskazuje, że skarżącemu przysługują pewne prawa majątkowe, ale organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do dokonywania oceny, jakie prawa i w stosunku do jakiej nieruchomości przysługują wnioskodawcy. Z ww. dokumentacji nie wynika wprost, aby skarżący posiadł tytuł do nieruchomości o nr. ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...], choć na podstawie ww. dokumentów [...] WINB nie jest również w stanie tego wykluczyć). Przedstawiona dokumentacja wskazuje na wieloletnie zaniedbania, które uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego uznanie interesu prawnego przysługującego skarżącemu w sprawie budynku usługowego oraz ogrodzenia działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. W przedstawionym stanie rzeczy, żądanie skarżącego zawarte we wniosku z 9 lutego 2017 r. należy uznać za wniesione przez podmiot do tego nieuprawniony, co powinno prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. 5. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, skarżący w dniu 10 sierpnia 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z [...] lipca 2017 r. Dodatkowo, pismem z 17 sierpnia 2017 r., skarżący złożył uzupełnienie do skargi. Skarżący wskazał, że organ drugiej instancji dopuścił do istnienia samowoli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia praw skarżącego. W uzupełnieniu do skargi skarżący zarzucił ww. organowi nieuznanie go za stronę postępowania oraz odmowę wszczęcia postępowania w sprawie budynku usługowego oraz ogrodzenia działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...]. Skarżący wskazał, że ze względu na okoliczności polityczne dopiero teraz właściciele odzyskują swoje nieruchomości. W tym stanie rzeczy, nienależyte działanie organów nadzoru budowlanego prowadzi do utrzymywania samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...]. 6. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś wyłącznie według kryteriów słusznościowych. W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna. 8. W opinii Sądu formalistyczne stanowisko organów nadzoru budowlanego, zwłaszcza [...] WINB, nie zasługuje na uznanie. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem prawa. Rzeczywiście, z wypisów z rejestru gruntów wydawanych w różnych okresach (2007, 2014, 2017) nie wynika bezpośrednio, że skarżącemu przysługuje prawo własności (lub współwłasności) działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...], przy ul. [...] (według niektórych dokumentów nr 15 albo 15A), a w starszych dokumentach oznaczanych jako działki pod adresem [...]. W niektórych wypisach z ewidencji gruntów i budynków wskazano, że właścicielami lub władającymi przedmiotowej działki nr ewid. [...] są U. Ż. i B. D. (wypis z 11 lipca 2017 r.), w innych: D. J., K. M., K. Z. oraz U. Ż. (wypis z 27 marca 2014 r.), a w innych jeszcze wskazuje się, że właściciel nie jest ustalony. Wyprowadzenie jednak na tej podstawie wniosku, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego, gdyż nie ma on żadnych praw do nieruchomości inwestycyjnej, było jednak co najmniej przedwczesne. Jeśli bowiem z wypisu z rejestru gruntów, zwłaszcza najbardziej aktualnego, wynika, że właściciel nieruchomości jest nieustalony, to nie można przyjąć, że z pewnością współwłaścicielem działki nie jest skarżący. Z innych dokumentów urzędowych, w tym wyroków sądów powszechnych wydanych w sprawach spadkowych, wynika bowiem, że skarżący nabył prawo własności przedmiotowej nieruchomości w określonej ułamkowo części. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny musi być przez osobę zainteresowaną wykazany, a organ nie może się opierać na domniemaniu faktycznym, że taki interes prawny określonej osobie przysługuje. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie ma co do tej zasady, żadnych wątpliwości. Podkreśla się też z mocy art. 76 § 1 k.p.a. wypis z rejestru gruntów stanowi dokument urzędowy, który z mocy prawa stanowi dowód tego, co zostało urzędowo stwierdzone (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2314/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 23/18, wyrok WSA w Szczecinie z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 3017/18, wyrok WSA w Kielcach z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 28/18, wyrok WSA w Łodzi z 8 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 120/18). Nie można wszakże przyjmować za udowodnioną okoliczność, która nie wynika wprost z dokumentu urzędowego, zwłaszcza gdy różne dokumenty urzędowe (np. wypisy z ewidencji gruntów) wskazują na inny stan prawny, a pozostałe zainteresowane strony przyznają, że nie dysponują pełnią praw do nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie oświadczyła to m.in. inwestorka w piśmie z 27 marca 2014 r. (k. 10 akt PINB). Wskazała ona wówczas, że w Sądzie Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie "w celu ustalenia właściciela działki nr ewid. [...]". W rozpatrywanej sprawie organy powinny zażądać zatem od stron postępowania, zarówno inwestora, jak i skarżącego, dostarczenia dalszych dokumentów, które rozstrzygałyby, czy skarżącemu przysługuje interes prawny. Mogłyby to być odpisy z ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości (obejmujące zarówno wpisy w dziale II księgi wieczystej, jak i dokonane w księdze wzmianki i ostrzeżenia), dokumenty składane w postępowaniu cywilnym w przedmiocie stwierdzenia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia lub w sprawach spadkowych itp. (vide: znany wyrok Sądu Najwyższego z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II CSK 4/09 w przedmiocie skutków zamieszczenia w księdze wieczystej wzmianek i ostrzeżeń). Być może istotne dokumenty są w dyspozycji Gminy Prażmów bądź też właściwego miejscowo urzędu skarbowego (np. w związku z podatkiem od nieruchomości). Należy podkreślić, że [...] WINB, działając zapewne na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. oraz określonych przepisów materialnoprawnych, wystąpił 27 czerwca 2017 r. do Starostwa Powiatowego w [...], Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących przedmiotowych działek o nr. ewid. [...] i [...] (k. 4-7 akt WINB). Informacje przekazane przez urząd nie pozwoliły wszak usunąć istniejących wątpliwości dotyczących tytułu prawnego przysługującego (lub nie przysługującego) skarżącemu do ww. nieruchomości. Za nietrafny uznał Sąd argument [...] WINB, że zadaniem organu administracji (zwłaszcza organem nadzoru budowlanego) nie jest prowadzenie postępowania w przedmiocie prawa własności określonych nieruchomości. Rzeczywiście, do zadań organów administracji architektoniczno – budowlanej lub nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie spraw cywilnych. Jeśli jednak od stwierdzenia, jakie prawa przysługują osobom wnioskującym o wszczęcie postępowania administracyjnego zależy dopuszczenie tych osób do udziału w postępowaniu lub wszczęcie postępowania, to organ zgodnie z przytoczonym art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 10 § 1 k.p.a., powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnienie słusznego interesu obywateli. Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie [...] WINB i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W przedstawionym stanie rzeczy niezbadanie istotnych okoliczności dla ustalenia interesu prawnego skarżącego może być bowiem traktowane jako faktyczne pozbawienie skarżącego przysługującego mu prawa do załatwienia sprawy, wywodzonego z art. 7 i 7a § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz jako naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). 9. W ponownym postępowaniu powiatowy organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany zbadać okoliczności istotne dla ustalenia, czy skarżącemu przysługuje tytuł do działki nr ewid. [...], a w związku z tym, czy przysługuje mu interes prawny niezbędny do inicjowania postępowania nadzorczego. W przypadku, gdyby ustalenie tytułu prawnego do ww. nieruchomości nie było możliwe w rozsądnym czasie, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia długotrwałych postępowań przed sądami powszechnymi, organ nadzoru budowlanego powinien wziąć pod uwagę fakt braku pozwolenia na budowę przedstawionego wyżej budynku handlowo-usługowego oraz metalowego ogrodzenia działki nr ewid. [...], a także oświadczenia inwestora przyznającego się do zaniedbań w zakresie wykonania obowiązków z zakresu prawa budowlanego. W takich okolicznościach organ powinien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania nadzorczego, z myślą o legalizacji wskazanych obiektów budowlanych. 10. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie II sentencji wyroku.