VII SA/Wa 2096/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2021 r.; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. F. kwotę 597 zł (słownie pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r., na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 470 ze zm.), uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia obejmującego lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...] w m. [...], sąsiadującej z autostradą A[...]. W uzasadnieniu organ podał, że należy ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy min. 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...]. Na etapie realizacji inwestycji należy również zaprojektować rozwiązania techniczne zmniejszające uciążliwości ruchu drogowego na autostradzie A[...] do poziomu określonego w przepisach ustawy Prawo Ochrony Środowiska. Komunikacja do inwestycji z ul. [...], zgodnie z zapisem pkt 1.1 projektu decyzji. Inwestycja w przedłożonym projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie koliduje z przepisami ustawy o drogach publicznych. K. F. wniósł do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się "przeprowadzenia rzetelnej i ostatecznej analizy związanej z ustaleniem nieprzekraczalnej linii zabudowy dla działki nr [...]". Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. F., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...], sąsiadującej z autostradą A[...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 8 marca 2021 r., Prezydent Miasta [...], wystąpił do zarządcy Autostrady A[...] o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. ) projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest z zarządcą drogi i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Zarządca autostrady A[...] dokonał oceny projektu decyzji w kontekście przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.). Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlegał ocenie pod kątem odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną - art. 35 ust. 3 tej ustawy. Przepis art. 43 ust. 1 ww. ustawy normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu (teren zabudowy lub obszar poza terenem zabudowy), na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Definicja pojęcia "teren zabudowy" zawarta jest w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.). Teren zabudowy to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, zdjęć terenu, mapy zasadniczej, organ ustalił, że przedmiotowa działka, jak również teren w jej otoczeniu przyległy do autostrady A[...], położony jest w obszarze poza terenem zabudowy. Dlatego odległość obiektu budowlanego, jaki może być usytuowany na działce nr [...] od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...], wynosi minimum 50 metrów, stosownie do art. 43 ust. 1 Ip. 1 kolumna 4 ustawy o drogach publicznych. Natomiast przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy określał: obowiązującą linię zabudowy - w odległości 5m od drogi dojazdowej (dz. nr [...]) włączonej do ul. [...], nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 10 m od tylnej granicy z działką nr [...]. Działka nr [...] jest działką drogową, na jej części usytuowany jest nasyp drogowy wraz z ekranem akustycznym oddzielającym autostradę A[...]. Brak jest w projekcie decyzji o warunkach zabudowy odniesienia do nieprzekraczalnej linii zabudowy względem jezdni autostrady A[...]. Natomiast załącznik graficzny do projektu decyzji stanowiący kopię mapy zasadniczej w skali 1: 500, pomniejszonej do skali około 1: 800, przedstawia "linię 50 m od zewnętrznej krawędzi pasa jezdni wg GDDKiA". Dodatkowo mapa określa odległość 9 m narożnika części planowanego budynku od granicy z działką [...], przy czym ten narożnik i taras budynku jest przedstawiony "na zewnątrz" ww. "linii 50 m". Zdaniem organu nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza linię poza którą nie może znaleźć się żaden element zabudowy. Obiekt budowlany (w tym taras budynku) może znajdować się tuż przy tej linii lub w większej odległości od niej, ale nie może jej przekroczyć. Odległość 50 m, zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., jest odległością minimalną, co powinno stanowić nieprzekraczalną linię zabudowy. Natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach, usytuowanie obiektu budowlanego przy autostradzie A[...], w odległości mniejszej niż 50 m (poza obszarem zabudowy), może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy. Wymagana odległość 50 m odnosi się do zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...], a przedstawiona na mapie linia przerywana powinna oznaczać krawędź nawierzchni twardej, na którą składa się pobocze o szerokości 3 m oraz jezdnia. Zatem położenie nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno uwzględniać ten wymiar pobocza. Przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera niejednoznaczne i nieprecyzyjne zapisy, dotyczące usytuowania planowanej inwestycji względem minimalnej odległości 50 m, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, może naruszać art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na niską jakość przedłożonego załącznika graficznego projektu, organ nie mógł jednoznacznie ocenić położenia planowanej inwestycji względem zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...]. Jednak zgodnie z art. 139 k.p.a., "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny", dlatego organ "II instancji" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W zakresie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną, przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy ustala, że obsługa komunikacyjna działki nr [...], może odbywać się zgodnie z wnioskiem inwestora, zjazdem z ul. [...] (drogi publicznej) poprzez drogę dojazdową - boczną od ul. [...]. Ulica [...] przebiega wiaduktem nad autostradą A[...], zatem wnioskowana zmiana zagospodarowania na terenie działki nr [...], nie narusza art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w tym zakresie organ nie wnosił uwag. Planowana inwestycja powstać ma przy autostradzie A[...], co może skutkować negatywnym oddziaływaniem hałasu i wibracji dla użytkowników budynku mieszkalnego. Ocena konieczności wykonania odpowiedniej ochrony akustycznej należy do inwestora. K. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 5 i art. 43 ust. 1 Lp. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wskazanie w dokonanym uzgodnieniu, że nieprzekraczalna linia zabudowy projektowanego budynku powinna wynosić min. 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...], gdyż zdaniem organu uzgadniającego działka nr [...], znajduje się poza terenem zabudowy, mimo że zlokalizowana jest w terenie zabudowy i odległość ta powinna wynosi min. 30 m. Nadto poprzez wskazanie, że odległości powinny być liczone od krawędzi nawierzchni twardej, na którą składa się pobocze o szerokości 3m, mimo że pobocze nie stanowi części jezdni w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił także naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie, że działka nr [...], zlokalizowana jest poza terenem zabudowy, gdy zlokalizowana jest w terenie zabudowy, oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021r. W uzasadnieniu skargi podnosił, że dla oceny tego czy teren przylegający do drogi publicznej jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Działka nr [...], zlokalizowana jest na terenie miasta [...], przy ul. [...]. Zarówno ulica [...], jak i sąsiadujące ulice (drogi publiczne) zlokalizowane są w terenie zabudowanym w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Ulica [...] i sąsiadujące ulice zabudowane są osiedlami budynków mieszkalnych jednorodzinnych z uzupełniającą zabudową usługową i niewielkich zakładów produkcyjnych. Teren ten podlega obecnie intensywnej zabudowie. Organ błędnie wskazał, że odległości z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych winny powinny być liczone od "krawędzi nawierzchni twardej, na którą składa się pobocze o szerokości 3m oraz jednia. Pobocze nie stanowi części jezdni. Dlatego odległości te powinny być liczone nie od krawędzi pobocza, lecz od krawędzi pasa ruchu na autostradzie A[...]. Z naruszeniem prawa materialnego związane było naruszenie prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie że działka nr [...], zlokalizowana jest poza terenem zabudowy, mimo że jest w terenie zabudowy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była zasadna. Na wstępie stwierdzić należy, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia pozornie uzgadniały projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia obejmującego lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...] w m. [...], sąsiadującej z autostradą A[...]. Organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy - wskazał bowiem, że należy ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy min. 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...]. Takie rozstrzygnięcie wbrew brzmieniu sentencji postanowienia abstrahowało od ustaleń odległościowych wynikających z treści przedłożonego mu projektu, gdyż organ wskazał na własny parametr odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...], tak jakby uprawniony był do samodzielnego kształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ słusznie dostrzegł, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera niejednoznaczne i nieprecyzyjne zapisy, w zakresie usytuowania planowanej inwestycji względem odległości, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.). Prawidłowo stwierdził, że organ uzgadniający dokonuje oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy w takiej treści jakiej mu przedłożono, jest związany ustaleniami decyzji i nie może ich zmieniać, ani określać. Jednocześnie organ wskazał na niską jakość załącznika graficznego projektu decyzji, na podstawie którego nie mógł jednoznacznie ocenić położenia planowanej inwestycji względem zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...]. Stwierdził również, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, może naruszać art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jak wynikało z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jedyną okolicznością która uniemożliwiała organowi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, była niemożność pogorszenia sytuacji skarżącego i zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. W tym kontekście przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten na mocy art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym. Zakres zakazu przewidzianego w art. 139 k.p.a. wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie (zażalenie), jeżeli nie okaże się skuteczne, to spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2169/14). "Niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądzają okoliczności sprawy. W tym przypadku nie można było pominąć oceny tego czy rozstrzygnięcie kwestionowane przez wniesienie środka zaskarżenia zapadło zgodnie z interesem strony. Jak już wskazano na wstępie, postanowienie wydane w I instancji w istocie nie było postanowieniem uzgadniającym (mimo treści jego sentencji), gdyż wprowadzało jako obowiązujący parametr odległościowy niezgodny z projektem decyzji. Samo wniesie przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było również potwierdzeniem tego, że w istocie do uzgodnienia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie doszło. W ocenie Sądu ewentualne orzeczenie kasatoryjne nie naruszałoby zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a., skoro obiektywnie nie doszłoby do pogorszenia sytuacji osoby składającej środek zaskarżenia. Należy zauważyć również, że bezpośrednią konsekwencją zaskarżonego postanowienia byłaby konieczność zachowania nieprzekraczalnej linia zabudowy projektowanego budynku to jest min. 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady A[...]. Stąd nie może być mowy o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji w której określono: obowiązującą linię zabudowy - w odległości 5m od drogi dojazdowej (dz. nr [...]) włączonej do ul. [...], nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 10 m od tylnej granicy z działką nr [...]. Brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym stanowić powinien punkt wyjścia do zastosowania orzeczenia kasacyjnego i ponownego skierowania sprawy do organu I instancji. Zatem oba zapadłe postanowienia naruszały przepisy postępowania w stopniu które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie organu zapadłe w I instancji zawierało wewnętrzną sprzeczność stanowiąc o uzgodnieniu którego w istocie nie dokonano (naruszenie art. 106 § 1 i § 4 k.p.a.), natomiast organ II instancji zaakceptował to stanowisko, błędnie przyjmując, iż związany jest zakazem z art. 139 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będę do jej ponownej oceny merytorycznej w kontekście powyższych uwag. Sąd uznał, że z powodu naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy zasadnym było - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II wydano na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.