VII SA/Wa 2099/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.B. pozwolenia na dokończenie budowy wiaty na maszyny rolnicze o powierzchni zabudowy 97,20 m2 o kubaturze 496m3 wraz z wyposażeniem wiaty w instalację elektryczną, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], w miejscowości K. gmina G. wraz z usytuowaniem fundamentu ściany wiaty na terenie działki o nr ewid. [...]. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu 10 marca 2009r. na wniosek R.K. - właściciela działki [...], na której posadowiono sporną część fundamentu wiaty. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006r.o pozwoleniu na budowę wnioskodawca wskazał na rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na dwóch sąsiednich nieruchomościach będących przedmiotem odrębnych własności. Podnosił, że inwestor M.B. posłużył się jego oświadczeniem, którym udzielił pozwolenia na dysponowanie działką nr [...], ale tylko podczas budowy wiaty na terenie własnej działki inwestora o nr [...]. Z akt sprawy wynikało, iż legalność posadowienia wiaty była przedmiotem rozpoznawania przez organy administracyjne od 1997 r. wobec zakwestionowania prawidłowości jej posadowienia przez ówczesną właścicielkę działki nr [...] M. P. W toku wieloletniego postępowania zapadały różne rozstrzygnięcia, w tym nakaz rozbiórki spornego obiektu, które następnie wyeliminowane zostały z obrotu prawnego w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po wznowieniu postępowania legalizacyjnego związanego z samowolnym wykonaniem wiaty, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na spornej inwestycji i zobowiązał inwestora do przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał M.B. zaniechanie dalszych robót, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że dokończenie budowy może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wnioskiem z dnia 21 września 2006r. M.B. wystąpił do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy budynku wiaty zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w K. gm. G. Do wniosku inwestor dołączył wymagane dokumenty oraz oświadczenie z dnia 20 listopada 2006r. właściciela sąsiedniej nieruchomości R.K. o wyrażeniu zgody na dysponowanie jego działką nr [...] (część zajęta pod fundament zrealizowany na działce [...]) w celu dokończenia budowy wiaty gospodarczej przez M.B. Po rozpoznaniu wniosku Starosta Powiatowy w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. udzielił pozwolenia na dokończenie budowy. Wojewoda [...] mając na względzie powyższe ustalenia, po rozpatrzeniu wniosku R.K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty w [...] o pozwoleniu na dokończenie budowy - decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotem inwestycji nie była wiata, lecz budynek z pomieszczeniem na maszyny rolnicze oraz dwoma garażami posadowionymi na fundamentach, na których zaprojektowano trzy ściany stanowiące podporę konstrukcji dachu. W odniesieniu do zarzutów wnioskodawcy w zakresie rażącego naruszenia prawa organ podniósł, iż jeśli obiekt ma być usytuowany na terenie składającym się z więcej niż jednej działki niezbędne jest wykazanie prawa do dysponowania na cele budowlane wszystkimi działkami objętymi inwestycją. W tym kontekście organ uznał, iż pismo zatytułowane "oświadczenie" sporządzone przez R.K., którym wyraził zgodę na dysponowanie jego nieruchomością w celu dokończenia budowy obiektu zlokalizowanego na działce [...], nie spełnia wymogów określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Powyższe wypełniło zdaniem organu wojewódzkiego przesłanki zawarte w art. 156 § 1pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec rażącego naruszania art. 35 w zw. z art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego i w konsekwencji spowodowało stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. wniósł inwestor – M.B. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, iż wiatę wybudował na swojej nieruchomości i nie może ponosi odpowiedzialności za zmianę przebiegu granicy dokonaną przez poprzednią właścicielkę działki nr [...]. Wskazał, że sąsiad R.K., złożył stosowne i przedłożone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie, gdyż wiedział o spornym przebiegu granicy. Podniósł nadto, że w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Geodezyjnego toczy się postępowanie w sprawie ustalenia granic działek. Wywodził, iż granica w takim przebiegu, w którym całość fundamentów znajduje się na terenie jego nieruchomości została zatwierdzona orzeczeniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1991r. Po tym orzeczeniu geodeta wykonujący operat techniczny "skrzywił" granice działek niezgodnie z orzeczeniem sądu i właśnie w tej sprawie toczy się postępowanie geodezyjne. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2009r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na budowę dokument wymagany przez art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – a więc oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to dotyczyło obydwu działek objętych inwestycją – zarówno działki własnej inwestora nr [...] jak i działki nr [...]. Oświadczenie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor oparł na oświadczeniu właściciela działki [...], którym ten udzielił mu pozwolenia na dysponowanie swoją działką w celu ukończenia budowy spornej wiaty z posadowieniem części fundamentu w jego działce. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w momencie sporządzania tego oświadczenia R.K. znany był fakt, iż część fundamentu znajduje się na jego działce o nr ewid. [...]. Wynikało to ewidentnie z treści oświadczenia jak i z załącznika w postaci wyrysu z planu zagospodarowania, na którym zaznaczono położenie projektowanej wiaty. Poza tym organ odwoławczy wskazał, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się pod odpowiedzialnością karną a fakt złożenia fałszywego oświadczenia jest przesłanką wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, która to przesłanka nie może być jednocześnie przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana prawidłowo i uchylił decyzję Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że oprócz braku wad podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, dokonana przez niego analiza wykazała, iż nie ma innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które skutkować musiałyby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R.K. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż nie jest dopuszczalne, aby budynek stanowiący część składową nieruchomości miał dwóch właścicieli, jeśli nie jest przegrodzony ścianą pionową pozwalającą na jego fizyczny podział. Podniósł, podobnie jak w odwołaniu, iż nie wyrażał zgody na budowę wiaty na terenie jego nieruchomości, a jedynie udzielił pozwolenia na korzystanie z działki w trakcie prac budowlanych związanych z wiatą, która zlokalizowana miała być w całości na działce inwestora. Argumentował, iż wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył jedynie budowy na działce o nr ewid. [...]. Ponadto zdaniem skarżącego w sprawie tej powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na kontynuację budowy, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę, której nie można wydać w przypadku budowy już rozpoczętej. Dodatkowo wskazał, iż wiata, która była przedmiotem postępowań organów administracyjnych a na etapie wydawania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę stała się nie wiatą a budynkiem gospodarczym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlegała oddaleniu. W opinii Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w postępowaniu nieważnościowym jako organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...]. Celem postępowania nieważnościowego było zweryfikowanie ostatecznej decyzji w zakresie istnienia wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Dlatego słusznie organ uznał, że nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006r.. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa materialnego oraz procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Mając na uwadze tak sformułowany zakres postępowania nieważnościowego zasadne było ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w stanie faktycznym sprawy inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przedłożył do wniosku o pozwolenie na budowę dokument wymagany przez art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – a więc oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to dotyczyło obydwu działek objętych inwestycją – zarówno działki własnej inwestora nr [...] jak i działki nr [...]. Oświadczenie w zakresie prawa do dysponowania sąsiednią nieruchomością na cele budowlane inwestor oparł na zgodzie właściciela działki [...], którą ten w formie pisemnej udzielił mu pozwolenia na dysponowanie swoją działką w celu ukończenia budowy spornej wiaty z posadowieniem części fundamentu w jego działce. Oceniając treść oświadczenia R. K. w kontekście zarzutu przedstawionego we wniosku o stwierdzenie nieważności, słusznie organ odwoławczy zauważył, iż w dacie jego sporządzania sąsiadowi znany był fakt, iż część fundamentu znajduje się na jego działce o nr ew. [...]. Wynikało to ewidentnie z treści samego oświadczenia jak i z załącznika w postaci wyrysu z planu zagospodarowania, na którym zaznaczono położenie projektowanej wiaty. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Treść oświadczenia z dnia 20 listopada 2006r. wskazuje bowiem na istnienie między sąsiadami relacji prawnej - stosunku zobowiązaniowego, aczkolwiek bliżej niesprecyzowanego. Twierdzenia skarżącego, że nie wyrażał zgody na budowę wiaty na terenie jego nieruchomości, a jedynie udzielił pozwolenia na korzystanie z działki w trakcie prac budowlanych związanych z wiatą, która zlokalizowana miała być w całości na działce inwestora, stoją w ewidentnej sprzeczności z oświadczeniem i załącznikiem do niego, które w stosownym czasie sporządził w formie pisemnej i udostępnił inwestorowi. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy nie wskazuje, aby kwestionowany budynek miał dwóch właścicieli. Nazwa inwestycji przyjęta w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2006r. o pozwoleniu na budowę była bez znaczenia w świetle przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności. Organ architektoniczno budowlany poddał bowiem ocenie konkretne rozwiązania projektowe a nazywanie ich wiatą nie powodowało niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Słusznie również organ II instancji zauważył, że projekt budowlany który Starosty [...] zatwierdził kwestionowaną decyzją był kompletny i opracowany przez uprawnionych architektów. Poza tym fakt, że wiata, była już przedmiotem postępowań organów nadzoru budowlanego nie był przeszkodą do wydana decyzji o pozwoleniu na kontynuację budowy. Wydana bowiem na podstawie art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 lipca 2006 r., nakazująca M.B. zaniechanie dalszych robót kończyła postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Dodatkowo organ nadzoru budowlanego pouczył inwestora w uzasadnieniu tej decyzji, że dokończenie budowy może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia budowlanego. Z tej przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji nie mogło nastąpić. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego, zezwalających na prowadzenie robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Ponadto kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani z naruszeniem podstawy prawnej jej wydania. Nie dotyczyła sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, nie skierowano jej do osoby nie będącej stroną, nie była niewykonalna, jej wykonanie nie powoduje czynu zagrożonego karą – tym samym oprócz braku wad podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie było innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., które skutkować musiałyby stwierdzeniem jej nieważności. W tej sytuacji skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.