VII SA/Wa 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Prezydent m. [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wspólnoty Mieszkaniowej [...], złożonego w dniu [...] maja 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji wraz z pracami towarzyszącymi oraz ociepleniem stropu nad ostatnią kondygnacją wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...], działka ew. nr [...], obręb [...] oraz działki ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], w [...], w Dzielnicy [...], kategoria obiektu XIII. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. C. ("skarżąca"), właścicielka jednego z lokali, znajdujących się w przedmiotowym budynku. Skarżąca podkreśliła w nim, że wszyscy właściciele mieszczących się w nim lokali powinni zostać uznani za strony postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji – w wyniku realizacji inwestycji zmianie ulegnie bilans cieplny w niektórych lokalach, jak też zostanie naruszone prawo współwłasności i możliwość decydowania, przez właścicieli wszystkich lokali, o zmianie przeznaczenia części wspólnej nieruchomości. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania pierwszoinstancyjnego, w efekcie czego Prezydent nie skierował ani nie doręczył skarżącej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Podkreślił, że podstawa uznania danego podmiotu za stronę została uregulowana w art. 28 K.p.a., przytaczając jego treść, oraz że sposób ustalenia interesu prawnego w ustawie Prawo budowlane stanowi w tej mierze lex specialis w stosunku do ww. przepisu. Organ przytoczył także orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swojej argumentacji. Wskazał, że w sytuacji, gdy właściciel lokalu wykaże, iż postępowanie dotyczy jego (skonkretyzowanego i zindywidualizowanego) interesu prawnego, może on zostać uznany za stronę postępowania i wstępuje wtedy do postępowania obok wspólnoty mieszkaniowej jako jego strona, niewpływając na dotychczasowy zakres jej uprawnień w tym postępowaniu. Wojewoda wskazał, że odwołanie skarżącej nie zawierało zarzutów dotyczących oddziaływania projektowanej inwestycji w odniesieniu do konkretnych osób lub należących do nich lokali. Ponadto, dopiero na wezwanie organu skarżąca uzupełniła akta administracyjne o dokumenty, z których wynikało, że jest właścicielem wyodrębnionego lokalu w budynku przy ul. [...] w [...] oraz przysługuje jej udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się ten budynek. W ocenie organu skarżąca nie wykazała istnienia, wynikającego z przepisów prawa materialnego, naruszenia prawa, które skutkowałoby ograniczeniem korzystania z jej lokalu. Wszystkie zarzuty, które skarżąca podnosiła, odnosiły się jednoznacznie do wpływu projektowanej inwestycji na cały budynek. Swój interes prawny skarżąca wywodziła z przekonania, że ocieplenie stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku zaburzy w sposób niekontrolowany bilans ciepła w nim oraz w każdym lokalu. Zdaniem organu, wskazane przez skarżącą zarzuty dotyczą jedynie jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Interes prawny powinien zaś być, w tej sprawie, definiowany jako pozostawanie w obszarze oddziaływania inwestycji, która spowoduje konkretne naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, należącego do odwołującej się. Natomiast odwołanie się do zmiany bilansu cieplnego w niektórych lokalach organ uznał za dotyczące całego budynku, przez co nie tworzy ono indywidualnego, odrębnego od interesu Wspólnoty mieszkaniowej, interesu prawnego jej członków. E. C. w skardze na ww. decyzję wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7-10, 12 i 105 K.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania administracyjnego, a następnie wybiórcze i enigmatyczne dopuszczanie do udziału w sprawie użytkowników wieczystych – właścicieli lokali, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w wyniku czego organ wydał dwie decyzje umarzające postępowanie odwoławcze, b) art. 105 § 1 i 138 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, c) art. 156 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie poprzednio już rozstrzygniętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlane, art. 140 i 144 K.c. w zw. z art. 1 ustawy o własności lokali. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kategoria interesu prawnego zawiera element potencjalności. Stroną takiego postępowania powinny być także te osoby, na których nieruchomości może oddziaływać projektowany obiekt, nie tylko te, których interes prawny tym projektem zostanie naruszony. W ocenie skarżącej, ocena potencjalnego oddziaływania inwestycji powinna być dokonywana nawet gdy dla projektu zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające zarówno z Prawa budowalnego, jak również z przepisów odrębnych. Zdaniem skarżącej, które poparła przywołanym przez nią orzecznictwem, wątpliwości w zakresie udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu, który o taki status się ubiega. Podawane przez taki podmiot argumenty o znajdowaniu się jego nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji powinny zostać ocenione, a jest to możliwe dopiero, gdy będzie on mógł uczestniczyć w postępowaniu. W ocenie skarżącej, organy nie badały możliwości wpływu inwestycji na sposób wykonywania przez nią prawa własności, a nieprzyznając jej statusu strony w postępowaniu dopuściły możliwość ograniczenia jej uprawnień właścicielskich, uniemożliwiając jej dochodzenie swoich racji. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2016 r., poz. 23), "K.p.a."] stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym zaznaczyć, że "interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Przy czym interes prawny musi być indywidualny i realny, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 2370/14, publ. CBOSA). Skoro interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, to musi on też być obiektywny, a co za tym idzie nie może wynikać z subiektywnych odczuć tego podmiotu. Jego ocena nie może też opierać się na indywidualnej wrażliwości zainteresowanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/07, LEX nr 420 157). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. taką sytuację, gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie jest w stanie tego zainteresowania uzasadnić przepisami prawa. Przepisy te bowiem mogłyby dopiero być podstawą dla organu do podjęcia czynności w sprawie. Przepisem szczególnym wobec przywołanej regulacji jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja strony postępowania, uregulowana w Prawie budowlanym różni się zatem od tej, wskazanej w K.p.a. Wskazać również należy, że na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Natomiast na podstawie art. 21 ust. 1 ww. ustawy sprawami wspólnoty kieruje zarząd, jak również reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Oznacza to, że do kompetencji zarządu będzie też należało reprezentowanie wspólnoty w sprawach z zakresu wykonywania robót budowlanych – stroną postępowania administracyjnego, jeśli dotyczy ono części wspólnej nieruchomości, będzie wspólnota reprezentowana przez zarząd. Aby udział w tym postępowaniu, w charakterze strony, mógł brać członek wspólnoty, konieczne jest, by wykazał on swój interes prawny indywidualny. Wskazać należy, że w dacie złożenia wniosku skarżąca była właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] w [...]. W niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała swojego indywidualnego interesu prawnego, wywodzonego z przepisów prawa materialnego, który uzasadniałby możliwość występowania w postępowaniu w charakterze strony. Realizacja przedmiotowej inwestycji, polegającej na remoncie elewacji oraz ociepleniu stropu nad ostatnią kondygnacją budynku, nie narusza interesu prawnego skarżącej. W związku z tym, że inwestycja dotyczyła części wspólnych nieruchomości, organ za stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego słusznie uznał Wspólnotę, natomiast nie kierował swojego rozstrzygnięcia do skarżącej czy też innych właścicieli lokali. Ponadto, przepisy, na które skarżąca powołała się w toku postępowania nie mogły stanowić podstawy dla przyjęcia, że skarżąca miała interes prawny i mogła być stroną ww. postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, członek wspólnoty mieszkaniowej, aby stać się stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, musi wykazać konkretną okoliczność, która godzi w jego interes prawny, jak też wskazać przepis prawa, z którego on, jak i uprawnienie do działania w tej mierze, wynika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1750/07, LEX nr 499 943, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 51/13, LEX nr 1 303 559 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 390/11, LEX nr 993 311). W związku z powyższym, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, sytuacja, gdy członek wspólnoty występuje obok niej jako strona postępowania jest możliwa, jednak należy do wyjątków i wiąże się przede wszystkim z koniecznością wykazania przez członka wspólnoty swojego interesu prawnego. Należy dodać, że obecnie skarżąca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], ponieważ na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2014 r. dokonała darowizny na rzecz swojego syna, K. K. (KW Nr [...]). Mimo jednak dokonanej darowizny, skarżąca posiadała legitymację do wniesienia skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, wszczęte wniesionym przez nią odwołaniem. Skarżąca nie utraciła bowiem interesu prawnego w rozpatrzeniu skargi, w wyniku której ocenie Sądu, w zakresie legalności, zostało poddane rozstrzygnięcie organu jej dotyczące. Z powyższych względów – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.