II SA/Kr 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi U. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących U. G. i J. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., decyzją z 15 grudnia 2009 r., na podstawie art.151 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosków U. i J. G. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 29 listopada 2006 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że 15 stycznia 2007 r. i 25 lutego 2007 r. wpłynęły do organu wnioski U. i J. G. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Po ustaleniu, że wniosek został złożony w terminie, postanowieniem z 20 sierpnia 2009 r. organ wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Organ wskazał, że elementem kwalifikującym podmiot jako stronę postępowania jest pojęcie interesu prawnego lub obowiązku. O tym zaś, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny lub faktyczny decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie. Obowiązki związane z utrzymaniem obiektu budowlanego, określone w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, spoczywają - w świetle art. 61 tej ustawy - na "właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego". W przedmiotowej sprawie właścicielem w rozumieniu prawa cywilnego jest wspólnota mieszkaniowa o nazwie "Wspólnota Mieszkaniowa [...] budynku przy ul. [...] w Z." założona w roku 19.... U. i J. G. nabyli w 1993 r. lokal mieszkalny nr [...] w przedmiotowym budynku w okresie trwania budowy. Są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej. W sensie prawnym budowa trwa do czasu legalnego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku. Na chwilę obecną inwestor przedmiotowej budowy tj. I. O. nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części mieszkalnej budynku, zatem użytkowanie budynku jest sprzeczne z ustawą Prawo budowlane. W ocenie organu, wnioskodawcy nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] w Z.. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stroną postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku jest bowiem wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę (art. 18, 21 i 33 ustawy o własności lokali), a nie jej poszczególni członkowie. Ponadto organ podniósł, że nie można "mówić" o stanie technicznym obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, w sensie prawnym taki obiekt budowlany jest nadal w okresie budowy. Inwestor wybudował dwie dodatkowe kondygnacje mieszkalne w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym toczy się odrębne postępowanie administracyjne zarejestrowane pod sygn. akt: [...] w sprawie wybudowania przedmiotowego budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i następnych ustawy Prawo budowlane. U. G. i J. G. wnieśli odwołanie od ww. decyzji. Argumentowali, że w sprawie przysługiwał im status strony, a organ niewłaściwie odwołał się do ustawy o własności lokali. W ich ocenie, ustawa ta nie może mieć zastosowania, gdyż odnosi się ona do budynków zrealizowanych i oddanych do użytku, których to warunków nie spełnia inwestycja. Nadto jako zarządca został wskazany w akcie notarialnym kupna-sprzedaży inwestor. Wady budynku i mieszkania stanowiącego ich własność nie pozwalają na jego użytkowanie. Wskazali, że budynek został źle wykonany, ma słabe fundamenty, pęka na zewnątrz i wewnątrz, brakuje podłóg, a ich mieszkanie ma mniejszą powierzchnię niż określona w umowie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 19 stycznia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego co oznacza, iż przymiot strony będzie przysługiwał tym podmiotom. Natomiast interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów powołanej ustawy o własności lokali. Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Zarządzanie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzanie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. W sprawach tych źródłem interesu prawnego jest norma materialnoprawna zawarta w przywołanym przepisie w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Z nakazu określonego w tym przepisie nie wynikają żadne obowiązki i indywidualne uprawnienia dla właściciela lokalu. Obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym (art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego) spoczywa na wspólnocie mieszkaniowej. Jednocześnie organ stwierdził, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także wspólnota. Natomiast przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wnioskodawcy nie wykazali indywidualnego interesu prawnego, będącego podstawą do przyznania im statusu strony w postępowaniu w sprawie stanu technicznego. Brak przymiotu strony osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, stąd na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli U. G. i J. G.. Wskazali, że organ II instancji pominął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 26/09, w którym Sąd uznając bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., zobowiązał go do wydania aktu w terminie 1 miesiąca. Zdaniem skarżących, takie rozstrzygnięcie przesądza o uznaniu ich za stronę postępowania, gdyż w razie uznania, że status strony im nie przysługuje, skarga zostałaby odrzucona. Wskazali, że organ nie zbadał również, czy wspólnota mieszkaniowa została powołana legalnie, zwłaszcza, że decyzją z 5 listopada 1994 r. Burmistrz Miasta Z. orzekł o "utracie ważności" decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponownie wskazali na wady budynku, które grożą katastrofą budowlaną. Taki stan rzeczy, jak również niewykończenie mieszkania przez dewelopera oraz niedopuszczenie budynku do użytkowania uniemożliwia zamieszkanie w lokalu, przy jednoczesnym zobowiązaniu ich do uiszczania czynszu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art.1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Już na wstępie należy wskazać, że zarówno decyzja organu I instancji, którą organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 29 listopada 2006 r., znak: [...] orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wykonanego na działce nr ewid. "1" obr. [...] położonej w Z. ul. [...], jak i decyzja II instancji uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i umarzająca postępowanie przed organem I instancji błędnie zostały oparte na stwierdzeniu, że w sprawach dotyczących stanu technicznego budynku (art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ustawy z 7.07.1994 r. Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 6. art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z 24. 06. 1994 r. o własności lokali), w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa, stroną tego postępowania nie mogą być właściciele poszczególnych lokali lecz sama wspólnota mieszkaniowa, rozumiana stosownie do treści art. 6 ustawy o własności lokali. Zgodnie z ww. przepisem ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego wykonanym na działce nr ewid. "1" obr. [...] w Z. przy ul. [...] funkcjonuje "Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...] w Z.", posiadająca REGON nr [...] (kserokopia zaświadczenia przedłożona w aktach administracyjnych) i jest reprezentowana przez Zarząd. Niesporne jest, że U. G. i J. G. są właścicielami odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] w przedmiotowym budynku. Podstawowa kwestia sporna w przedmiotowej sprawie, wymagająca rozstrzygnięcia odnosi się do legitymacji procesowej U. i J. G. w ww. postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z 29.11.2006 r. Mając uwadze, że wnioski U. i J. G. z 15.01.2007 r. i 25.02. 2007 r. dotyczyły wznowienia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Z. (art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego) oraz uwzględniając treść art. 28 k.p.a., stanowiącym, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz przyjmując, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego Sąd nie podziela poglądu organów I i II instancji o braku legitymacji procesowej skarżących w przedmiotowej sprawie, wniosek ten bowiem jest przedwczesny. Nadto wątpliwości budzi wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 dokonana w zw. z art. 61 Prawa budowlanego dokonana w postępowaniu administracyjnym. Nie można się bowiem zgodzić, że stanowiskiem organów obu instancji, zgodnie z którym w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego obiektu (art. 66) ze względu na treść art. 61 Prawa budowlanego – stanowiącym, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tj. użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym – przymiot strony postępowania przysługuje jedynie wspólnocie mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. W konsekwencji stanowisko to uzasadniało przyjęcie przez organy obu instancji, że U. i J. G. nie posiadają indywidualnego interesu w odniesieniu do obowiązku utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim wskazać że zasadniczo nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego dotyczy samego obiektu budowlanego (w części objętej współwłasnością), a nie poszczególnych, wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Nie można jednak wykluczyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć nie tylko usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości samego obiektu lub jego części, ale także mogą nakładać w konkretnym przypadku obowiązek wykonania określonych robót również w pojedynczym lokalu, o ile roboty te mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości (por. wyrok NSA z 16. 01. 2002 r. , sygn. akt II SA/Kr 1991/98, Lex Polonica 354447). A zatem przy ocenie stanu technicznego budynku istotne może być badanie także naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali. W takiej sytuacji nieuprawnione byłoby automatyczne pozbawianie ochrony przysługujących praw właścicieli i poszczególnych lokali, poprzez przyjęcie , że nie przysługuje im legitymacja strony, a interesy wszystkich właścicieli lokali reprezentuje wspólnota. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z 2.12. 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/08 (Lex 558379), w którym stwierdzono, że członek wspólnoty mieszkaniowej, o ile wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 13.05.2010, sygn. akt VII Sa/Wa 285/10). Nadto trzeba wskazać, że uregulowania przepisu art. 21 ust 1 ustawy o własności lokali (stanowiącym, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 22 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiącym (że czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie) nie wykluczają bynajmniej działania na zewnątrz poszczególnych członków wspólnoty np. w obronie własnych praw mieszkaniowych pozostających w związku ze stanem technicznym budynku. Przeciwnie , jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której tylko wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. W związku z powyższym trzeba wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy obu instancji wyjaśniły kwestie indywidualnego interesu U. i J. G. w przedmiotowej sprawie. Skoro skarżący konsekwentnie, począwszy od wniosku o wznowienia postępowania z 12. 01. 2007 r., podnosili, że stan techniczny budynku przy ul. [...], w którym nabyli odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [...] jest wadliwy - wskazując m. in., że na skutek nielegalnego dobudowania przez inwestora IV piętra "budynek pęka i osiada", "pękają ściany na zewnątrz i wewnątrz mieszkania nr [...]" - organy prowadzące sprawę były zobowiązane wyjaśnić podnoszone zarzuty pod kątem ustalenia czy U. i J. G. przysługuje status strony, ze względu na naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego. A zatem powinny zbadać czy w przedmiotowym budynku są popękane "ściany zewnętrzne i wewnętrzne" (oraz, ewentualnie inne wady) oraz ocenić czy stwierdzone wady oddziałują i w jakim zakresie na stan mieszkania nr [...]. Powyższy obowiązek wynika z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Cytowany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego. Zasadę prawdy obiektywnej konkretyzuje art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązując organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ponieważ w ocenie Sądu organy nie uczyniły zadość przytoczonym przepisom - podjęte decyzje I i II instancji nie odpowiadają prawu i zostały wydane przedwcześnie. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane do jednoznacznego ustalenia czy podnoszone przez skarżących zarzuty są równoznaczne z naruszeniem ich interesu prawnego tj. czy ewentualne wady mieszkania nr [...] mają związek z ewentualnymi niewłaściwościami stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz czy ewentualne wady stanu technicznego budynku oddziałują na mieszkanie nr [...]. Dopiero, w zależności od poczynionych ustaleń, będzie można przesądzić czy U. G. i J. G. przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym. Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżących, że w sprawie dotyczącej stanu technicznego w budynku przy ul. [...] w Z. organy zobowiązane były również odnieść się do niewykonania przez inwestora podłóg w mieszkaniu należącym skarżących oraz do zmniejszenia pow. mieszkania o 3,31 m². Nie zasługuje również na uznanie twierdzenie skarżących, że o ich legitymacji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z PINB w Z. z 26 listopada 2006 r. przesądził wyrok WSA w Krakowie z 10.06.2009 r. sygn. akt IISA/Kr 26/09, którym uwzględniono skargę U. i J. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Sąd stoi bowiem na stanowisku, że nie każdy wnioskodawca może być traktowany jako podmiot uprawniony do wznowienia postępowania, natomiast każdy kto zainicjował postępowanie przed organem administracji publicznej ma prawo oczekiwać, że sprawa, co do której złożył wniosek, zostanie załatwiona bez zbędnej zwłoki (art. 35 k.p.a.), a gdy organ administracji publicznej w prawnie określonym terminie nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednak nie zakończył go wydanie stosownego aktu lub nie podjął czynności – może wnieść skargę do sądu na bezczynność. Z tych względów, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. - stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.