VII SA/Wa 2100/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. i T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października nr [...] Starosta K. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku M. i T. Z. o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku garażowego w miejscowości Z., ul. [...] gm. O. Pismem 7 listopada 2007 r. (przekazanym wg. właściwości do Wojewody [...] jako wniosek o stwierdzenie nieważności) M. T. oraz I. i J. P. zwrócili się z prośbą o "ustalenie zasadności wydania pozwolenia na budowę garażu wolnostojącego na działkach [...] należących do T. Z., położonych w gm. O. miejscowość Z., przy ul. [...]". Wojewoda [...] ustalił, iż I. i J. P. oraz M. T. nie posiadają legitymacji procesowej wyprowadzonej z administracyjnego prawa materialnego. Mając jednak wątpliwości, co do treści § 7 pkt 11 uchwały Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia "zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. - wieś Z. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...], poz. [...]), Wojewoda [...] zwrócił się do Rady Gminy w O. o wyjaśnienie i sprecyzowanie użytego w tej uchwale zapisu. Następnie Wojewoda [...] zawiadomieniem z 4 czerwca 2008 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Starosty K. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 107 z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty K. Nr [...] z [...] listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i T. Z. pozwolenia na budowę budynku garażowego położonego w miejscowości Z., ul. [...] gm. O., na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż teren działki o nr ew. [...] objęty jest uchwałą Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] stycznia 2001r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. - wieś Z. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r. Nr [...], poz. [...]). Organ wskazał, że z treści w/w planu wynika, iż działka inwestora o nr [...] zlokalizowana jest na terenie określonym jednostką bilansową 5.01MN. Podstawowym przeznaczeniem tych obszarów jest zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna, realizowana indywidualnie. W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczył budynku garażowego, zatem należało mieć na uwadze zapis w rozdziale 3, § 7 pkt 1 w/w uchwały, który przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z garażami wbudowanymi lub przylegającymi do zabudowy mieszkaniowej. Powyższy zapis uszczegółowiony został w § 7 pkt 11 w/w uchwały, gdzie zapisano, że " garaże sytuować należy w bryle budynków mieszkalnych lub jako wolnostojące zbliźniaczone w obrębie strefy zabudowy gospodarczej o powierzchni do 40 m2 pod warunkiem zgody sąsiada ". Organ I-ej instancji wskazał, że z zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2006 r. projektu budowlanego wynika, iż budynek garażowy zlokalizowany będzie na działce samodzielnie, jako obiekt wolnostojący nie posadowiony w granicy. Zdaniem organu taki sposób realizacji obiektu był sprzeczny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ z planu jednoznacznie wynikało, iż możliwe jest sytuowanie garaży w bryle budynków mieszkalnych lub jako wolnostojące zbliźniaczone, czyli z zaleceniem sytuowania ich w granicy działki sąsiedniej jako tworzące zbliźniaczone zespoły budynków garażowych i gospodarczych. Z tych względów Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta K. udzielając pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażowego na działce nr [...] dopuścił się naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w jego ocenie stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności badanej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Od powyższej decyzji odwołali się M. i T. Z., wskazali oni na wątpliwości interpretacyjne co do postanowień zawartych w rozdziale 3, § 7 pkt 11 Uchwały Gminy O. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. - wieś Z. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem pozwolenia na budowę, zobowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Organ odwoławczy stwierdził, że przy udzielaniu pozwolenia na budowę wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego były regulacje prawne zawarte w Uchwale Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. - wieś Z. Zgodnie z postanowieniami rozdziału 3, § 7 pkt 11 tej uchwały "garaże sytuować należy w bryle budynków mieszkalnych lub jako wolnostojące zbliźniaczone w obrębie strefy zabudowy gospodarczej o powierzchni do 40 m2 pod warunkiem zgody sąsiada". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w niniejszej sprawie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego wolnostojącego, niezbliźniaczonego, niespełniającego wymaganych kryteriów określonych w w/w przepisie. Dlatego stwierdził, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i T. Z. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa. Podnieśli, iż decyzja Wojewody [...] jak i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem prawa, bez wnikliwej analizy warunków zabudowy, które można różnie rozumieć i różnie interpretować. Skarżący wskazali, iż z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że miejscowy plan w sposób "jasny i zrozumiały" określa zabudowę bliźniaczą w granicy międzyposesyjnej. W ich ocenie jednak, § 7 pkt 11 planu miejscowego w rażący sposób narusza normy zawarte (w poprzednio obowiązującym) Rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 12 ust. 7 w związku z ust. 6 tego rozporządzenia stanowił bowiem, że zgoda właściciela nie była wymagana, jeżeli usytuowanie budynku, o którym mowa w ust. 6 wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, iż zapis planu miejscowego uzależniał możliwość zabudowy w granicy od zgody sąsiada, ale wymóg ten był nadużyciem prawnym, gdyż zgoda taka nie była potrzebna. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Zadaniem organu było rozważenie, czy wskazane przez niego oczywiste naruszenie prawa, należało zakwalifikować jako rażące, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powinien to zbadać w szczególności przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm. ) i ewentualnych ograniczeń w zabudowie sąsiedniej działki. Odnosząc się do poczynionych przez organy ustaleń, należy stwierdzić, że o ile pierwsza przesłanka rażącego naruszenia prawa - oczywistość naruszenia prawa jest niewątpliwie spełniona w odniesieniu do decyzji Starosty z [...] listopada 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i T. Z. pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w miejscowości Z., ul. [...] gm. O., to istnienie kolejnych przesłanek analizowane w ogóle nie było. Niewątpliwe przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z póź. zm.) stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis powyższy jest jasny i może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu bez odwoływania się do wykładni systemowej i celowościowej. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w Uchwale Nr [...] Rady Gminy w O. z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O. - wieś Z. stanowiły (rozdział 3, § 7 pkt 11 tej uchwały), że "garaże sytuować należy w bryle budynków mieszkalnych lub jako wolnostojące zbliźniaczone w obrębie strefy zabudowy gospodarczej o powierzchni do 40 m2 pod warunkiem zgody sąsiada". Natomiast z projektu zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzonej decyzją Starosty K. z [...] listopada 2006 r. wynikało, że budynek garażu będzie wolnostojący, oddalony od granicy sąsiednich działek o 3 m. W okolicznościach sprawy ustalenie powyższego faktu, a zatem wyłącznie oczywistości naruszenia prawa poprzez sprzeczność kwestionowanej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest wystarczające do przyjęcia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oczywistość naruszenia prawa nie jest bowiem jedyną podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w tej sprawie, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. Organ nie dokonał jednak tej analizy oraz skutków, które wywołuje wskazana przez niego wadliwość decyzji. W szczególności podkreślić należy, że jeżeli zatwierdzenie przedłożonego projektu nie spowodowało naruszenia norm odległościowych w stosunku do działek sąsiednich, ani innych norm techniczno-budowlanych, to ocena wystąpienia rażącego naruszenia prawa nie byłaby możliwa tylko z przyczyn wskazanych przez organy w tym postępowaniu. Należy podkreślić, że w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia pogląd, jakoby każda niezgodność pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądzała o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania takiego pozwolenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyżej wskazanych uwag i wydania stosownego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.