VII SA/Wa 2102/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi (...)Agencji Mieszkaniowej (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2011r., znak: (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania (...) Agencji Mieszkaniowej od decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2011r., Nr (...), stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) stycznia 2011r., Nr (...) uchylającej w całości własną decyzję z dnia (...) listopada 2010r., Nr (...) nakazującą (...) Agencji Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wskazanym w tej decyzji na terenie nieruchomości przy ul. (...) w W.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) wyżej opisaną decyzją z dnia (...) stycznia 2011r., uchylił w całości własną decyzję, w trybie opisanym w przepisie art. 132 k.p.a. Organ podniósł, że zgodnie z art. 132 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Podobne uprawnienie przysługuje, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się jedynie odwołanie (...) Agencji Mieszkaniowej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) listopada 2010r., Nr (...) Brak jest natomiast zgody drugiej strony postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej (...), na uchylenie w/w decyzji w trybie art. 132 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że nie jest możliwe ograniczenie rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 132 § 1 i 2 k.p.a. wyłącznie do uchylenia decyzji będącej przedmiotem odwołania, tak jak to zrobił organ stopnia powiatowego. Rozstrzygnięcie ograniczające się tylko do uchylenia decyzji objętej odwołaniem nie załatwia bowiem sprawy administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna, co do zasady ma rozstrzygać sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ol 402/09). Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja w trybie art. 132 k.p.a. może być wydana wyłącznie w terminie określonym w art. 133 k.p.a. - tj. 7 dni od dnia otrzymania odwołania. Z akt spawy wynika natomiast, że odwołanie (...) Agencji Mieszkaniowej od decyzji z dnia (...) listopada 2010r. wpłynęło do organu powiatowego w dniu (...) listopada 2010r., lecz decyzja w trybie art. 132 k.p.a. została wydana dopiero w dniu (...) stycznia 2011r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane wyżej ustalenia wskazują na to, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) stycznia 2011r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 132 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła (...) Agencja Mieszkaniowa (...), zarzucając (...) Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie odniesienie się do cyt. "decyzji pierwotnej" poczym wskazała na Wspólnotę Mieszkaniową, jako właściwego adresata obowiązków dotyczących pomieszczeń w budynku przy ul. (...) w W. Skarżąca wskazała, że pomieszczenia piwnicy po byłej kotłowni i składzie opału są usytuowane poza obrysem ściany w części naziemnej budynku mieszkalnego. Budynek ten został sprywatyzowany i znajduje się we władaniu wspólnoty mieszkaniowej, zatem adresatem wszystkich rozstrzygnięć powinna być Wspólnota Mieszkaniowa, a nie (...) Agencja Mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji nie narusza prawa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) stycznia 2011r., Nr (...) uchylająca w całości własną decyzję z dnia (...) listopada 2010r., Nr (...) nakazującą (...) Agencji Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wskazanym w tej decyzji na terenie nieruchomości przy ul. (...) w W. - kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym - jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego, bądź natury procesowej opierając się na zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało jednolicie zinterpretowane w orzecznictwie i doktrynie. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Podkreślenia wymaga to, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Szczególna staranność wymagana jest w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące. Rażące naruszenie prawa uznaje się w zasadzie przy szczególnie zakwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa materialnego, gdyż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organy administracyjne prawidłowo uznały, że decyzja organu powiatowego z dnia (...) stycznia 2011r. wydana na podstawie art. 132 k.p.a. rażąco narusza ten przepis. Na podstawie art. 132 k.p.a. organ dokonuje autokontroli własnej decyzji. W piśmiennictwie podkreśla się, że organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, jest obowiązany rozważyć wnikliwie odwołanie (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 231), powtórnie zbadać sprawę i ocenić prawidłowość decyzji w świetle żądań i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu (Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 316), ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną załatwioną decyzją nieostateczną tego organu (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 570). Jednakże możliwość wydania decyzji w trybie autokontroli podlega ograniczeniom wskazanym w tym przepisie oraz w artykule następnym. Przesłankami warunkującymi wydanie decyzji w trybie autokontroli wynikającymi z art. 132 k.p.a. są: wniesienie odwołania od decyzji, decyzja wydana w trybie autokontroli musi uwzględnić odwołanie w całości, odwołanie muszą wnieść wszystkie strony postępowania, a w przypadku gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, to uwzględnienie odwołania w trybie autokontroli jest możliwe tylko gdy pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Natomiast z art. 133 k.p.a. wynika ostatnia przesłanka – termin siedmiodniowy w jakim organ uprawniony jest do dokonania autokontroli. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt II OSK 560/07, LEX nr 489629 "przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Wzruszenie decyzji w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa". W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) wniosła (...) Agencja Mieszkaniowa (...), a więc tylko jedna strona. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów świadczących, że pozostałe strony – Wspólnota Mieszkaniowa (...) w W.– wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W takim przypadku organ nie miał podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Ponadto odwołanie od decyzji z dnia (...) listopada 2010r. wpłynęło do organu w dniu (...) listopada 2010r., a więc zgodnie z art. 133 k.p.a. termin siedmiodniowy na wydanie decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. upłynął z dniem (...) grudnia 2010r. Natomiast decyzja w trybie autokontroli została wydana w dniu (...) stycznia 2011r., a więc po terminie, w którym organ był uprawniony do takiego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych faktów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zgodnie z art. 133 k.p.a. odwołanie wraz z aktami sprawy przekazać organowi odwoławczemu. Pomijając zasadność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia (...) stycznia 2011r., należy odnieść się do samego rozstrzygnięcia, czyli do uchylenia w całości decyzji własnej Nr (...) z dnia (...) listopada 2010r. Odnosząc się do samej decyzji z dnia (...) stycznia 2011r. Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona przepisom prawa również z uwagi na swoje rozstrzygnięcie. Przepis art. 132 § 1 in fine przewiduje wydanie nowej decyzji, w której organ pierwszej instancji uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Jednakże w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że wbrew brzmieniu tego przepisu niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, która ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. Andrzej Wróbel (M. Jaśkowska, A. Wróbel (w:) Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2010, stan prawny na 1 października 2011r.) uważa, że ponieważ kodeks nie przewiduje w art. 138 k.p.a. decyzji o zmianie zaskarżonej odwołaniem decyzji, należy więc uznać, że organ pierwszej instancji powinien uchylić swoją decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z żądaniem odwołania lub umorzyć postępowanie, jeżeli taki był wniosek strony odwołującej się. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie w, powołanym przez organy obu instancji, wyroku z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Ol 402/09, a skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również ten pogląd. Zdaniem Sądu, w świetle wskazanej powyżej argumentacji, organy zarówno I jak i II instancji zasadnie uznały, że powyższe wady stanowią o oczywistym i rażącym naruszeniu przez organ powiatowy art. 132 k.p.a. przy wydawaniu decyzji z dnia (...) stycznia 2011r. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).