VII SA/Wa 2102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. P. ( dalej: "skarżąca"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "[...]WINB" "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Postanowienie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2019 r., które za pismem PINB z [...] marca 2019 r. wpłynęło do [...] WINB, uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożyła skargę w trybie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), do [....] WINB na bezczynność organu egzekucyjnego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB w [...]") - w związku z niepodjęciem czynności o charakterze egzekucyjnym w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]. Rozstrzygnięciem tym nakazano inwestorowi – K. W. doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...], [...] przy ul. K. [...] w N., do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie wyburzonej ściany konstrukcyjnej w poziomie poddasza, zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych o wymiarach 100 x 210 cm w poziomie pierwszego i drugiego piętra. PINB w N., z uwagi na powzięte wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej, wezwał ja do sprecyzowania czy stanowi ono skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych złożoną na podstawie art. 6 § 1 u.p.e.a., czy też skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego złożoną na podstawie art. 54 § 2 u.p.e.a. Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., poinformowała, że w podaniu z dnia [...] lutego 2019 r., zawarta jest zarówno skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, jak i skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego [...]WINB uczynił przedmiotem rozpoznania należącą do jego właściwości skargę na bezczynność wierzyciela ( PINB ) w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r. Natomiast co do zawartej w tym samym piśmie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2008 r., zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...]WINB poinformował skarżącą, że w sprawie tej skargi, powinna wnieść odrębne podanie do organu właściwego do jej rozpatrzenia, którym jest PINB. Następnie [...]WINB, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., oddalił skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że wierzyciel, wbrew twierdzeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, przez prawie 10 lat pozostawał w bezczynności w zakresie egzekucji wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w N. z [...] czerwca 2008 r. Podniosła, że upomnieniem z dnia [...] października 2018 r., organ wezwał inwestora do wykonania obowiązku orzeczonego tą decyzją, zastrzegając jednocześnie, że w razie jego niewykonania we wskazanym terminie, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Podkreśliła, że dopiero po 10 latach od wydania decyzji administracyjnej, w dniu [...] stycznia 2019 r. wystawiono wobec inwestora tytuł wykonawczy, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z omawianej decyzji, stąd wniesiona skarga powinna zostać uwzględniona. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, GINB skarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że jako bezczynność należy rozumieć brak podjęcia jakiejkolwiek czynności, której celem jest zastosowanie środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. przez środki egzekucyjne należy rozumieć, m.in. grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego również może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a tej ustawy, jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ odwoławczy podkreślił, że PINB w N. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie wyburzonej ściany konstrukcyjnej w poziomie poddasza i zamurowanie wykonanych otworów drzwiowych o wymiarach 100 x 210 cm w poziomie pierwszego i drugiego piętra. [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1714/09 oddalił skargę na decyzję [...] WINB. W konsekwencji PINB w N. upomnieniem z dnia [...] października 2018 r., wezwał inwestora do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Następnie, w związku z zarzutami zgłoszonymi przez inwestora wobec tytułu wykonawczego Nr [...], organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., Nr [...], uwzględnił zgłoszone zarzuty i umorzył postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. W wyniku tego, tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2019 r., Nr [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne w sprawie zamurowania otworów drzwiowych określonych w decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2009 r. W związku z niewykonaniem omawianego obowiązku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] nałożono na inwestora grzywnę w kwocie 10 000 zł i wezwano go do jej uiszczenia w terminie jednego miesiąca od otrzymania postanowienia. Równocześnie inwestor został zobowiązany do wykonania nałożonego na niego obowiązku z terminie jednego miesiąca. Ponadto organ egzekucyjny wydał postanowienie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], odmawiające uwzględnienia zarzutu zgłoszonego przez inwestora wobec tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. W ocenie GINB w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można uznać, że PINB w N. jest bezczynny w rozumieniu art. 6 § 1 i 1a u.p.e.a. Nie mniej jednak GINB podniósł, że decyzja [...] WINB w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego, została wydana w dniu [...] września 2009 r., natomiast pierwszą czynnością dokonaną przez PINB w N. było upomnienie wydane w dniu [...] października 2018 r., co bezspornie świadczy o zwłoce organu egzekucyjnego w podejmowaniu działań. Na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego obowiązuje bowiem zasada obligatoryjnego podejmowania egzekucji, a więc wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania i przystąpienia do egzekucji. Jednakże z akt sprawy wynika, że od daty dokonania opisanej pierwszej czynności postępowanie egzekucyjne było konsekwentnie kontynuowane. Jednocześnie skarga na bezczynność organu egzekucyjnego została wniesiona w dniu [...] lutego 2019 r., czyli po podjęciu pierwszych czynności przez organ egzekucyjny. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o stwierdzenie, że PINB w N. pozostaje w bezczynności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez ich zastosowanie i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy działania jakie PINB w N. podejmował po 10 latach od wydania decyzji są nieadekwatne do zaistniałej sytuacji faktyczno-prawnej i obiektywnie nieskuteczne, - naruszenie art 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na poczynieniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnym uznaniu, że uwzględniono i rozpatrzono w sposób wyczerpujący wszystkie okoliczności sprawy istotne dla ustalenia, że bezczynność w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją, nie występuje, - pominięcie przy rozstrzyganiu podnoszonego zarzutu, niepodjęcia przez wierzyciela czynności mających na celu wyegzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją, - naruszenie zasady obligatoryjnego podejmowania egzekucji, przez wszczęcie postępowania po 10 latach od wydania decyzji i po takim też czasie podjęcia czynności egzekucyjnych, - art. 6 § 1 w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., przez niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że PINB w N. nie pozostaje w bezczynności. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wyjaśniła, że art. 6 § 1 u.p.e.a. formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Obowiązek wierzyciela, dotyczący kontroli wykonywania obowiązków przez zobowiązanych oraz podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, rozpoczyna się wraz z nabyciem przez obowiązek cechy wykonalności i trwa do wygaśnięcia obowiązku lub stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie decyzja z 2008 roku nakazywała inwestorowi doprowadzenie obiektu, do stanu poprzedniego. Obowiązek wynikający z tej decyzji do dnia dzisiejszego nie został wykonany. Stąd też jeżeli przez 11 lat od wydania rozstrzygnięcia, przedstawione przez organy egzekucyjne działania wierzyciela nie doprowadziły do wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, to konieczne jest stwierdzenie, że PINB jest bezczynny w rozumieniu omawianego przepisu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej "p.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GINB z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2019 r., oddalające skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że organ I instancji zasadnie oddalił skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie naruszył art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 144 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., Sąd stwierdza, że organy obu instancji orzekając w przedmiotowej sprawie, podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia bezczynności w podejmowaniu przez PINB czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Materialnoprawną podstawę wniesionej skargi stanowi art. 6 § 1a u.p.e.a., zgodnie z którym na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Przez bezczynność wierzyciela należy rozumieć niepodejmowanie przez niego działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego. Działaniami takimi są zarówno upomnienie zobowiązanego, wystawienie tytułu wykonawczego, złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, jak też inne czynności wierzyciela podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego warunkujące zastosowanie środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego, poprzez które zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., należy rozumieć m.in. grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Wierzyciel jest bezczynny, jeżeli w razie stwierdzenia uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku nie wzywa go do jego wykonania i w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ponadto obowiązkiem wierzyciela nie jest jedynie doprowadzenie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Również niepodejmowanie przez wierzyciela działań w toku postępowania egzekucyjnego, może być uznane za bezczynność, w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Podkreślić należy, że przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi na bezczynność (a także zażalenia na rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpoznania skargi), stanowi wyłącznie kwestia, czy wierzyciel dopuścił się bezczynności w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że PINB pozostawał w zwłoce w podejmowaniu czynności do zastosowania środków egzekucyjnych przez określony i to dłuższy czas. Okoliczność ta wbrew zarzutowi skargi, nie została więc pominięta. Wskazać jednak należy, że w wyniku stwierdzenia przez organ powiatowy, że obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego zawarty w decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2009 r. nie został wykonany, PINB podjął konieczne działania (upomnienie z [...] października 2018 r., ponownie wystawiony tytuł wykonawczy z [...] lutego 2019 r.). Zatem po dniu [...] października 2018 r., PINB nie pozostawał w bezczynności w podejmowaniu działań celem wyegzekwowania wykonania nakazu wynikającego z ostatecznego orzeczenia. Wierzyciel postępował zgodnie z obowiązującą procedurą i podejmował czynności celem wyegzekwowania obowiązków określonych w decyzji. Podkreślenia także wymaga, że skarga na bezczynność złożona została w dniu [...] lutego 2019 r., a więc w dacie kiedy wierzyciel począwszy od [...] października 2018 r. podjął wyżej wspomniane czynności. Podsumowując Sąd stwierdza, że nie było bezczynności organu, o której mowa w art. 6 u.p.e.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.