VII SA/Wa 2106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący Przewodniczący, , sędzia WSA Paweł Groński sędzia WSA Paweł Groński ( spr.) sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędziowie Sędziowie Sędziowie, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.) sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Monika Kramek sędzia WSA Monika Kramek sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant Protokolant Protokolant, spec. Joanna Piątek-Macugowska spec. Joanna Piątek-Macugowska spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") w wyniku rozpoznania odwołania W. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] WINB ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] udzielającej W. C. pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], w odległości 1,5 m od granicy działki. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania W. C., wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") przeprowadził kontrolę działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], na których powstał budynek rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie 6,0 x 3,75 m. W trakcie kontroli, inwestor – W. C. oświadczył, że przedmiotowy budynek wybudowano w latach 1993-1994, bez dopełnienia czynności formalno-prawnych, jednakże decyzją z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] Wójt Gminy [...] udzielił W. C. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Inwestor podczas kontroli przedłożył kopię ww. decyzji. W związku z powyższym, pismem z dnia 2 lipca 2013 r., PINB w [...] zwrócił się do Urzędu Gminy [...] o udostępnienie akt sprawy, dotyczących pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku oraz obowiązującego w 2000 r. porozumienia, na mocy którego Starosta [...] powierzył Wójtowi Gminy [...] sprawy z zakresu pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych na terenie gminy [...]. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że nie posiada akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2000 r. i jednocześnie załączył Uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...] w sprawie przejęcia przez Gminę [...] zadań należących do kompetencji Powiatu [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...] PINB w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie budynku letniskowego. [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu powiatowego. Wobec powyższego, z uwagi na zaistnienie przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r., organ wojewódzki - pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. - zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...]. Następnie, pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., [...] WINB zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czy w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy w [...] znajdują się dokumenty, takie jak: rejestry, protokoły przekazania do archiwum państwowego, protokoły wybrakowania itp., które potwierdzałyby, że Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie administracyjne zakończone wydaniem ww. decyzji z dnia [...] września 2000 r. oraz czy w okresie od dnia 29 grudnia 1999 r. do dnia 11 lipca 2003 r. Wójt Gminy [...] wydawał decyzje administracyjne, w tym również w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) - udzielające pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. W odpowiedzi na nie, Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że w zasobach archiwalnych Urzędu nie odnaleziono rejestrów potwierdzających, że prowadzono postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] września 2000 r. Wskazał również, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, iż w okresie od 29 grudnia 1999 r. do 11 lipca 2003 r. Wójt Gminy [...] wydawał decyzje administracyjne, udzielające pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. [...] WINB powołaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Rozstrzygnięcie [...] WINB zostało utrzymane w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (w wyniku skargi W. C.) uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r. albowiem uznał, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe gdyż aktualnie brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] września 2000 r. nie istnieje. Według Sądu orzekającego organ, dysponując decyzją okazaną w trakcie kontroli przez W. C., powinien dokument ten ocenić, wezwać inwestora do przedłożenia oryginału decyzji (czego na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie uczynił) a nie ograniczać się do stwierdzenia, że brak jest dowodów na potwierdzenie wydania przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1115/15, oddalił skargę kasacyjną A. L. i A. L. od ww. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając ponownie odwołanie w sprawie GINB powołał się na uzasadnienie powyższego wyroku Sądu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. i kierując się wskazaniami tam zawartymi, pismem z dnia 7 czerwca 2017 r., wezwał W. C. do przedłożenia oryginału decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Pismem z dnia 16 czerwca 2017 r. W. C. poinformował, że oryginał żądanej decyzji Wójta Gminy [...] przedłożony został w Prokuraturze w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie podrobienia ww. decyzji. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r., organ nadzoru wystąpił do Prokuratury Rejonowej [...] o wypożyczenie oryginału przedmiotowej decyzji. Jednocześnie zwrócono się o udzielenie informacji o podjętych działaniach w związku z toczącym się postępowaniem i wyniku prowadzonego postępowania prokuratorskiego. Prokuratura Rejonowa [...], pismem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt [...], przesłała żądaną decyzję. Jednocześnie wyjaśniła, że prowadziła postępowania dotyczące: 1) podrobienia w przedziale czasowym od 25 września 2000 r. do 18 października 2013 r., daty bliżej nieustalonej w [...] w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k; 2) posłużenia się w dniu 18 października 2013 r. w [...], w celu użycia za autentyczny podrobionym dokumentem w postaci decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, tj. o przestępstwo z art. 270 § 1 k.k. Prokuratura podała również, że w dniu 27 lutego 2015 r. prowadzone postępowanie zostało przez Prokuratura Prokuratury Rejonowej [...], umorzone. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, z przekazanego przez organ I instancji (przy piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r.) postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., sygn. akt [...] (utrzymującego w mocy ww. postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia [...] lutego 2015 r.), jednoznacznie wynika, że doszło do podrobienia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Organ nadzoru podkreślił, że odzwierciedlenie znajduje się w treści postanowienia o umorzeniu w pkt I, które to postanowienie wskazuje nie na niedokonanie czynu lub brak znamion czynu, ale na niewykrycie sprawcy - co implikuje, iż organy ścigania słusznie uznały za mający miejsce fakt podrobienia dokumentu w postaci decyzji Wójta Gminy [...] znak: [...]. Sąd powszechny wyjaśnił, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, liczne czynności przeprowadzone przez organy ścigania, zeznania świadków i inne w sposób stanowczy wskazują, że doszło do popełnienia przestępstwa, polegającego na podrobieniu dokumentu istotnego w niniejszym stanie faktycznym. Niemniej jednak nie jest możliwym wykrycie sprawcy czynu. W konsekwencji, w ocenie GINB, organ I instancji zasadnie umorzył [...] stycznia 2014 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Podstawą prawną decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowił bowiem art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego, będącego w obrocie prawnym. Jednakże wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie z powodu braku decyzji objętej wnioskiem, staje się więc bezprzedmiotowe. Zdaniem GINB, z akt sprawy wynika, że dokument został podrobiony. W związku z czym nie wywołał żadnych skutków prawnych. W. C., pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. Podniósł, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na użytkowanie domku letniskowego w miejscowości [...] wydana została prawidłowo i w oparciu o nią domek letniskowy użytkowany jest przez skarżącego do dnia dzisiejszego. Z uwagi na powyższe W. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., który - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z odwołaniem W. C. od decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja organu odwoławczego została wydana po zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/14 uchylającym decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r. Tą ostatnią organ utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2014 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2015 r. - organ odwoławczy ponownie rozpoznawał sprawę z uwzględnieniem zaleceń wynikających z wyroku Sądu I instancji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie należy wskazać, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek wszczęcia postępowania nieważnościowego, po przeprowadzeniu którego organy doszły do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania albowiem w obrocie prawnym brak jest aktu podlegającego kontroli. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 156 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze, iż jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko GINB, że wobec braku przedmiotu postępowania, tj. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r., która nie weszła do obrotu prawnego - zaistniała podstawa do umorzenia postępowania nieważnościowego. I tak prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział XI Karny z dnia [...] czerwca 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej [...] w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o przestępstwo: 1) z art. 270 § 1 k.k. wobec niewykrycia sprawcy podrobienia decyzji Wójta Gminy [...] (we wskazanym w postanowieniu przedziale czasowym) w celu użycia za autentyczny tego dokumentu, oraz 2) z art. 270 § 1 k.k. wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu polegającego na posłużeniu się w dniu 18 października 2013 r., w celu użycia za autentyczny, podrobionym dokumentem - decyzją Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd powszechny wyraźnie bowiem podniósł, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, liczne przeprowadzone przez organy ścigania czynności, zeznania świadków i inne w sposób stanowczy wskazują, że doszło do popełnienia przestępstwa polegającego na podrobieniu dokumentu istotnego w niniejszej sprawie, nie mniej jednak nie jest możliwym wykrycie sprawcy czynu, albowiem osoba, której pieczątka widnieje na tym dokumencie (S. K.) nie żyje. Nie ma żadnych dokumentów mogących stanowić materiał dowodowy pomocny dla ustalenia sprawcy czynu. (...). Umorzenie postępowania z powodu nie wykrycia sprawcy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje na fakt popełnienia przestępstwa podrobienia dokumentu przez osobę, której tożsamości aktualnie nie da się ustalić." Zdaniem Sądu powszechnego, implikuje to w konsekwencji okoliczność, iż organy ścigania nie są w stanie zweryfikować czy W. C. był świadomy tego, że przedstawiony przez niego dokument jest podrobiony a w związku z tym, czy mógł on popełnić przestępstwo. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę istnienie prawomocnego orzeczenia przesądzającego kwestię braku autentyczności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2000 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku letniskowego w miejscowości [...] na działce nr ew. [...] i [...], w odległości 1,5 m od granicy działki, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 k.p.c.). W konsekwencji, prawidłowo GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania nieważnościowego oraz prawidłowo ją uzasadnił przy zmienionym stanie faktycznym od daty wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.